روزنامه ایران 7 آبان 80
تنزل نقش سازمان برنامه از يك وزارتخانه به يك معاونت رئيس جمهوري، ضريب پاسخگويي به مردم و مجلس را به شدت كاهش داد و اين سازمان را فقط درمقابل رئيس جمهوري ملزم به پاسخگويي كرده است.
دكتر مسعود نيلي از طراحان مؤثر برنامه هاي اول و سوم توسعه اقتصادي، اجتماعي كشور معتقد است كه برنامه دوم توسعه اصلاً به اجرا درنيامد و آنچه اين برنامه را به سندي غيرقابل دفاع تبديل كرد فقدان تئوري مشخص اقتصادي و هويت منسجم برنامه بود و همچنين اذعان دارد كه برنامه سوم توسعه با مبناهاي منطقي خود به جاي بر عهده گرفتن مأموريت تخصيص منابع و تنظيم بودجه، به سند اصلاح ساختار تبديل شده است، زيرا اقتصاد كشور نيازمند دگرگوني از درون ساختار خود است. نيلي در اين گفت وگو، ناگفته هاي مربوط به برنامه ريزي و دلايل عدم موفقيت برنامه هاي توسعه به ويژه برنامه دوم را از منظري نو مورد بررسي و تجزيه و تحليل قرار داده است.لازم به يادآوري است گروه اقتصادي «ايران» بحث برنامه ريزي درايران راازجنبه هاي مختلف بازمي گذاردكه درشماره هاي آينده به اين مهم خواهيم پرداخت.
برخي از كارشناسان بر اين باورند كه برنامه دوم توسعه اجرا نشد و به هدف هاي تعيين شده نيز نرسيد. دلايل آن
را چه مي دانيد؟
ـ من هم با اين سخن كه برنامه دوم دركشور اجرا نشد موافق هستم. اصولاً تدوين برنامه هاي پنجساله در كشور بسيار گسترده و هزينه بر است. نظام مديريتي و برنامه ريزي كشور مدت يكسال درگير آن مي شوند و اتخاذ تصميم هايي كوتاه مدت را به پس از تصويب برنامه هاي پنجساله موكول مي كنند. ضمن اين كه اتخاذ خط مشي ها در چارچوب برنامه هاي پنجساله فرايندي زمان بر را طي مي كند. ابتدا در شوراي برنامه ريزي پيش نويس هاي اوليه برنامه تهيه مي شود. سپس در سازمان برنامه تدوين و در هيأت دولت به تصويب مي رسد. در صحن علني مجلس طرح مي شود در نهايت شوراي نگهبان نيز آن را تصويب مي كند. اين مسير فرآيندي طولاني و پرهزينه است همه كارشناسان نيز بااين اميد در فرآيند تدوين برنامه مشاركت دارند كه احساس مي كنند اين سند بر تصميم گيريهاي كشور تأثيرگذار خواهد بود. اما تجربه ثابت كرده است كه برنامه ها در ايران در عمل به اجرا درنمي آيد و علي رغم انرژي و توان زيادي كه صرف آن مي شود اجراي آنها چندان موفق نيست.
اين امر به چند عامل برمي گردد. يكي اينكه اساساً برنامه يك سند سياستگذاري است كه افق زماني پنجساله كشور را پوشش مي دهد. بنابر اين قبل از اينكه برنامه تدوين شود بايد ذهنيتي منسجم درمورد چگونگي اداره كشور در ابعاد مختلف اقتصادي، اجتماعي، فرهنگي وجود داشته باشد كه اين ذهنيت فراتر از آن افق زماني كوتاه مدت پنجساله است. زماني كه چنين ذهنيتي وجود نداشته باشد نمي توان انتظار داشت كه اين ذهنيت از درون خود برنامه بيرون بيايد. در اين صورت طبيعتاً يك اغتشاش فكري در تدوين برنامه به وجود خواهد آمد كه منشأ آن ذهنيت هاي متفاوت و بعضاً متضادي است كه در مديران سطوح مختلف كشور وجود دارد. بنابر اين يك مسأله اين است كه ذهنيت هاي مغشوش ومتضاد در برنامه شركت مي كنند و به ميزان قدرت تأثيرگذاري اين كه در نتيجه برنامه دارند در محتواي آن نيز اثر مي گذارند. وجه بارز اين نوع نگاه در برنامه دوم به خوبي قابل مشاهده است، كه نهايتاً برنامه تبديل به سندي شد كه هيچكس نمي تواند از آن دفاع كند. هركسي ردپايي ازتفكر مقابل خود را در آن مشاهده مي كرد و اين احساس را داشت كه تا زماني كه آن سياست اعمال مي شود ذهنيت او نمي تواند در كشور پيش رود.
بنابر اين بطور كلي مي توان گفت كه اين ناشي از عدم وجود يك تئوري مشخص براي اداره كشور است. درحالي كه پيش از تدوين برنامه مي بايست مشخص مي شد كه اقتصاد بايد براساس سازوكار بازار باشد يا سازوكار متمركز دولتي. در نتيجه وقتي كه ذهنيتي باثبات وجود ندارد مديريت ما خود را از آن دور مي كنند و بيشتر سعي مي كند در يك فضاي مبهم كار كند تا در يك فضاي باهويت مشخص. مسأله دوم كه مانع موفقيت برنامه ها در ايران مي شود، تقويم سياسي كشور است.
هردو سال يكبار يك انتخابات فراگير در كشور انجام مي شود، يكي انتخابات رياست جمهوري و يكي انتخابات مجلس كه در هردوي اين انتخابات گرايش هاي سياسي حضور و نمود دارند گرايش هايي كه در مهمترين عرصه هاي قدرت مستقر هستند. بنابر اين هيچ دليلي وجود ندارد كه ما اين دو سالهاي مختلف را در يك فرآيند منسجم فكري طي كنيم.
تجربه بعد از انقلاب هم نشان داده است كه همواره با اين مشكل مواجه بوده ايم و نكته جالب تر اينكه نوعاً در فواصل اين دو انتخابات برنامه هاي پنجساله تدوين مي شوند. يعني سه اتفاق مي افتد. انتخابات رياست جمهوري، انتخابات مجلس و تدوين برنامه پنجساله. اما در كشورهاي ديگر انتخابات رياست جمهوري و مجلس يكي است و مردم به يك حزب رأي مي دهند، و دولت و پارلمان از دل يك انتخاب بيرون مي آيد ضمن اينكه احزاب براي اينكه بتوانندازمردم رأي بگيرند برنامه تدوين مي كنند. درواقع در بسياري از كشورها هرسه اتفاق باهم و همزمان روي مي دهد و اينگونه نيست كه دولت براساس يك مباحث كلي رأي بگيرد و پس از آن برنامه تدوين كند و سپس اين برنامه را به مجلسي ارايه كند آن هم مجلسي كه در شرف تغيير است و مجلس ديگري جايگزين آن خواهد شد كه ممكن است ديدگاههاي ديگري داشته باشد.
شايد جالب ترين نوع اين پديده را مادر پايان دوره دولت داريم. به اين دليل كه رئيس جمهور تغيير مي كند و رئيس جمهور ود ولت موجود برنامه اي را تدوين خواهند كرد كه براي رئيس جمهور بعدي لازم الاجرا خواهد بود. نتيجه اين ناهمخواني در تقويم سياسي كشور يكي از عوامل بسيار مؤثر در نبود ثبات در سياست گذاريهاست. يكي از وجوه بارز آن را مي توان در قالب برنامه هاي پنجساله ديد. عامل سوم نيز اين است كه درمورد نقش برنامه ريزي در فرايند تصميم گيري كشور تفاهم وجود ندارد. بخشي از آن ناشي از اتفاقاتي است كه در جهان رخ مي دهد و بخشي نيز به تغيير در نگرش مديريتي اقتصادي كشور مربوط مي شود. اصولاً رويكرد برنامه اي به اداره اقتصاد با يك رويكرد دولتي و متمركز در اداره اقتصاد همخواني دارد و اينطور تلقي مي شود كه رويكرد برنامه اي در تعارض با استقرار سازوكار بازار و مكانيزم هاي طبيعي قرار دارد. زماني كه قرار باشد سازوكار بازار در يك اقتصاد كار كند تخصيص منابع نيز براساس سازوكار بازار اتفاق خواهد افتاد. بنابر اين اولويت هاي سرمايه گذاري نيز از درون كاركرد اقتصاد بيرون مي آيد و لازم نيست در فرايند برنامه ريزي منابعي را به فعاليت هاي مختلف اختصاص داد. البته در دنيا رويكرد برنامه اي كه اداره متمركز اقتصادي را تداعي مي كند يك رويكرد شكست خورده است و بخشي از عوامل ضعف اتكا مديران ايران به برنامه ها نيز از همين امر ناشي مي شود.
البته من فكر مي كنم رويكرد نويني در برنامه سوم بكارگرفته شد كه برنامه به جاي بر عهده گرفتن رسالت تخصيص منابع و تنظيم بودجه و تقسيم منابع دولت بين وزارتخانه ها و دستگاه هاي مختلف، به يك سند اصلاح ساختار تبديل شده است. اقتصاد ايران احتياج به دگرگوني در درون دارد و اين دگرگوني را نمي توان به سازوكار طبيعي واگذار كرد. اين دگرگوني بايد مبتني بر يك برنامه باشد و من فكر مي كنم برنامه سوم چنين رسالتي را دنبال مي كند.
* شما به سه عامل اشاره كرديد كه سبب عدم موفقيت برنامه ريزي در كشور شده است. به نظر مي رسد كه اين سه عامل در دوره هاي مختلف وجود داشته اند. چرا در برنامه دوم اين سه عامل در نقش سدي براي اجراي برنامه ظاهر شدند. اكثر كارشناسان اعتقاد دارند كه برنامه اول تاحدودي اجرا شد اگرچه به اهداف خود در بخشهاي مختلف نرسيد. اما حداقل در جهت آن اهداف حركت كرد اما برنامه دوم از همان ابتدا به فراموشي سپرده شد.
ـ مستقل از اين كه ما چه قضاوتي راجع به چگونگي اجراي برنامه اول و نقاط قوت و ضعفي كه در مجموعه سياست هاي اتخاذشده در فاصله سالهاي ۱۳۷۳ـ۱۳۶۸ داشته باشيم بايد گفت در آن زمان يك ذهنيت كاملاً مشخص و باهويت روشن بر سياستگذاري اقتصادي كشور حاكم بود. آن ذهنيت در برنامه اول موتوري شد كه مجموعه سياست ها را به دنبال خود پيش برد. يعني مديريت اجرايي كشور در بخش قابل توجهي از ابعاد مسائل اقتصادي باهويت مشخص جلو مي رفت و اين سبب شد كه اقتصاد نيز براساس آن سياست ها جلو رود. واقعيت اين است كه مستقل از اين كه نقاط قوت و ضعف آن سياست ها چه بوده اما چارچوب مشخصي بر سياست هاي ميان مدت حاكم بود. اما مسأله يي كه در برنامه دوم پيش آمد اين بود كه برنامه در سال ۱۳۷۳ تصويب شد براي اينكه از سال ۷۴ اجرا شود. درواقع سند برنامه دوم براساس تداوم سياست هاي اتخاذ شده در فاصله سالهاي ۷۳ـ۶۸ تنظيم شد كه قدمهاي بعدي آن سياست ها را پيش بيني كرده بود.
در سال ۷۳ كشور از يكطرف با مشكل بدهي هاي خارجي و از طرف ديگر در ابتداي سال۷۴ با تورم بالايي مواجه شد كه نمودآن را در افزايش قابل توجه نرخ ارز در اواخر سال ۷۳ مشاهده كرديم. در نتيجه شرايط خاصي ايجاد شد كه در برنامه ديده نشده بود. آن شرايط خاص مجموعه سياست هاي اقتصادي را به مجموعه سياست هاي اعمال كنترل در اقتصاد داخلي، تجارت خارجي، سياست هاي مربوط به ورود سرمايه خارجي و خروج سرمايه از كشور برگرداند كه تقريباً تمام حدود منظور شده در برنامه دوم را در اجرا دستخوش تغييركرد. در نتيجه برنامه دوم عملاً نتوانست اجرا شود.
* آقاي دكتر! لطفاً كمي شفاف تر به مسائل بپردازيم. دولتي كه قرار بود برنامه دوم را اجرا كند، همان دولتي بود كه برنامه اول را هم اجرا كرده بود و ظاهراً هم به دنبال همان شيوه هاي اجرايي برنامه اول در برنامه دوم بود. واقعاً چه عواملي سبب شد كه برنامه دوم اجرا نشود. آيا همان تورم پنجاه درصدي يا بدهي هاي خارجي و افزايش نرخ ارز كه در سال ۷۳ و ۷۴ به وجود آمد دليل تجديد نظر در سياست هاي اقتصادي بود يا اينكه دلايل ديگري هم وجود داشت. آيا وجود بدهي هاي خارجي مي تواند چنان ذهنيت ها را از هم بپاشد كه حتي به سياست هاي قبل از برنامه اول برگرديم؟
ـ من فكر مي كنم عواملي اصلي عدم اجراي برنامه دوم در كشور همين چند عاملي بود كه عرض كردم. در سال ۱۳۷۳ كشور در شرايطي قرار گرفته بود كه هيچ كشور خارجي حاضر نبود L.cهاي ايران را باز كند. براي كشوري كه براي توليد و سرمايه گذاري و مصرف خود به شدت وابسته به دنياي خارج است اين مسأله اتفاق بسيار مهمي تلقي مي شود. به دليل اينكه از يكطرف حجم نقدينگي رشد بالايي داشت و از طرف ديگر همه فعالين در بازار ارز مي دانستند كه در خزانه بانك مركزي ارزي وجود ندارد كه بخواهد به وسيله آنها منابع خود را از ارز موجود در بازارتأمين كند، نرخ ارز با افزايش قابل توجهي مواجه شد و از طرف ديگر هم به دليل افزايش بسيار زياد حجم نقدينگي در فاصله سالهاي ۱۳۷۰ به بعد، به تدريج تورم در كشور شدت گرفت و در سال ۷۴ نرخ تورم به حدود ۵۰ درصد، يعني دوبرابر و نيم متوسط نرخ تورم سالانه از سال ۱۳۵۳ تا ،۱۳۷۴ رسيد. پس از آن اين ذهنيت ايجاد شد كه ممكن است اين نرخ تورم در اقتصاد شتاب بگيرد و در نتيجه مديريت اقتصادي كشور رويكردي كاملاً متفاوت را در پيش گرفت. من در تحليل اين مقاطع زماني بيشتر روي سياست ها تأكيد مي كنم و روي افراد تأكيدي ندارم. ممكن است يك فردي در يك مقطعي كه قرار مي گيرد سياست هايي را كه اتخاذ مي كند متفاوت با دوره قبل باشد. آنچه كه مسلم است اين است كه اقتصاد ما سرعت و مسيري را كه از سال ۶۸ دنبال مي كرد هم كندتر كرد و هم تا اندازه اي تغيير جهت داد اما مسلماً برگشت به سياستهاي سالهاي ۶۰ تا ۶۷ بطور كامل اتفاق نيفتاد. چون اين كنترلها در مجموعه صنعت و محصولات صنعتي و به ميزان كمي د ربخش خدمات تحميل شد و عمدتاً متوجه بازار ارز و تجارت خارجي كشور بود.
گفتيد فقط اين سه عامل در عدم نتيجه گيري برنامه دوم مؤثر بودند. شما از طراحان برنامه اول بوديد و ظاهراً اين سه عامل نيز ناشي از اجراي سياست هاي برنامه اول بودند كه در سال ۷۳ و ۷۴ نمود پيدا كردند. آيا شما درآن زمان نتايج سياست ها را بخوبي پيش بيني نكرده بوديد يا اتفاق ديگري افتاد؟
ـ در فاصله سالهاي ۷۳ـ۶۸ مجموعه سياستهايي كه در كشور اتخاذ شد خود از نظر نقاط قوت و ضعفي كه در آن وجود داشته قابل نقد است. برنامه اول بطوركلي رويكرد ايجاد تعادل در بازارها را دنبال مي كرد و چگونگي ايجاد اين تعادل در بازارها عملاً در قالب سياستهاي بسيار كوتاه مدتي كه در فواصل زماني يكساله و كوتاهتر از آن در كشور دنبال مي شد پيگيري شد. به عنوان مثال عاملي كه سبب شد كشور در سال ۷۲ و ۷۳ با بدهي هاي خارجي كه منشأ بسياري مشكلات در كشور شد مواجه شود ناشي از انحراف از برنامه اول بود و به خاطر اجراي آن. در سالهاي قبل از سال ۶۸ كشور بطور رسمي استقراض خارجي نمي كرد و استفاده از منابع بين المللي را به شكل متعارف خود پي نمي گرفت.اما چون به لحاظ منابع دچار محدوديت بود و احتياج به سرمايه گذاري داشت شيوه اي بنام يوزانس از سال ۶۶ به بعد در كشور پايه گذاري شد.
تحليل كارشناسان اقتصادي كشور و سازمان برنامه و وزارت اقتصاد و دارايي در آن مقطع اين بود كه يوزانس شيوه بسيار گرانقيمت استقراض خارجي است كه عملاً ما از منابع خارجي با نرخ هاي بهره بالا استفاده مي كنيم. در مقطع تدوين برنامه اول يك بحث كارشناسي مفصل هم در دولت و هم با كميسيون برنامه و بودجه مجلس انجام شد كه اگر كشور مي خواهد از منابع بين المللي استفاده كند بهتر است راههاي ارزان قيمت آن را در پيش بگيرد.
در قالب همين جمع بندي بود كه تبصره ۲۹ برنامه پنجساله اول تنظيم شد. براساس اين تبصره دولت اجازه مي يافت از منابع بين المللي استفاده كند اما اتفاقي كه در عمل افتاد اين بود كه دولت علاوه بر مجوزهايي كه در برنامه پنجساله اول براي استفاده از شيوه هاي متعارف منابع بين المللي داشت استفاده كرد، روش يوزانسن را هم كمافي سابق ادامه داد و البته با ميزان بيشتر، بنابراين عملاً چيزي اضافه برآنچه كه قبلاً استقراض مي شد، اتفاق افتاد.
در نتيجه در سال ۷۲ با مشكل بدهي هاي خارجي مواجه شديم. مسأله ديگر هم مربوط به تورم و رشد حجم نقدينگي دربرنامه اول است كه حدود ۱۳ درصد پيش بيني شده بود اما به دليل اينكه باز هم استفاده از منابع سيستم بانكي براي سرمايه گذاري شركتهاي دولتي درآن فاصله زياد بود، بدهي دولت به بانك مركزي افزايش يافت. بنابراين علت اينكه من گفتم قضاوت در مورد سياستهايي كه اتخاذ شده بود بحث جداگانه اي دارد اين بود كه رويكرد كلي كه در فاصله سالهاي ۶۸ تا ۷۲ اتخاذ شده بود ايجاد تعادل در بازارها بود كه به نظر من يك رويكرد متناسب با نيازها و آينده كشور بود و نجات اقتصادي كشور را در پي داشت. اما شيوه هاي اجرايي براي افزايش توليد و سرمايه گذاري در شركتهاي دولتي قابل انتقاد بود. به همين سبب روند سياستگذاري كشور در سالهاي ۷۳ و ۷۴ دچار چرخش شد و سياست ها بر اجراي پروژه ها از محل اين منابع متمركز شد كه اين امر نيز در برنامه پيش بيني نشده بود. از سال ۷۶ به بعد اجراي اين طرحهاي عمراني روند منطقي به خود گرفت.
به نظر مي رسد كه در اينجا يك تناقضي وجود دارد. آيا بين طراحان و مجريان برنامه هماهنگي وجود نداشت؟
ـ چارچوب كلي برنامه را همواره سازمان برنامه تهيه مي كند و اين برنامه درشوراي اقتصاد و سپس در هيأت دولت و نهايتاً در مجلس به تصويب مي رسد. بخشي كمي از ذهنيتي كه مديران كشوردر برنامه اول داشتند متوجه اصلاحات اقتصادي بود و بخش قابل توجهي از آن متوجه تخصيص منابع بين بخشهاي مختلف بود. بخصوص كه كشور در آن مقطع بحث بازسازي تخريبهاي جنگ را داشت. به هر حال آنچه كه مسلم است اين است كه در زمان اجراي برنامه دو نوع ذهنيت در كشور حاكم بود. يك ذهنيت اين بود كه اصلاحات اقتصادي مي بايد اصلاحاتي متوازن و طراحي شده در ابعاد خود باشد تا بتواند اين حركت را دنبال كند.
به عنوان مثال: سياست هاي ارزي مي بايد منعكس كننده فراواني و كميابي نرخ ارز باشد تا بتواند در بازار تعادل ايجاد كند. ذهنيت ديگر اين بود كه تعادل در بازارها ايجاد شود اما منابعي كه اين تعادل را ايجاد مي كند دولت باشد و درواقع دولت موتور رشد اقتصادي باشد تا از اين منابع براي توسعه سرمايه گذاريها استفاده كند و همچنان دولت را محور توسعه اقتصادي مي ديد. به همين دليل در مورد سرمايه گذاري شركتهاي دولتي توافق حاصل نمي شد مثلاً يكي از اصلاحاتي كه در آن مقطع مورد آن توافق حاصل نشد اصلاح قيمت انرژي بود. بخش انرژي به دليل عقب افتادگي هايي كه در طول جنگ اتفاق افتاده بود، نياز به سرمايه گذاري داشت. از يك طرف قيمت فرآورده هاي نفتي و انرژي نمي توانست براي آنها منابع ايجاد كند چون تناسبي با هزينه هاي توليد نداشت و از طرف ديگر هم كشور مشكلات متعددي در زمينه كمبود انرژي داشت. نهايتاً اين بخشي از شركتهاي دولتي به سيستم بانكي ارجاع داده شدند. ابتدا از بانك هاي تجاري و بعد چون آن منابع برگشت داده نشد، به تدريج به بانك مركزي ارجاع داده شدند و عاملي شد كه حجم نقدينگي در كشور افزايش يابد.
* پس با توجه به اين مي توان گفت كه ذهنيت حاكم بر مجريان برنامه ذهنيت دوم بود كه درواقع در عمل توجهي به نظرات سازمان برنامه كه ذهنيت اول بود، نداشتند؟
در عمل بله. به هر حال سازمان برنامه معتقد بود نرخ ارز بايد با نرخ بازار و نزديك بر آن باشد. براي اينكه ما منشأ رانت در اقتصاد را عمدتاً در ارز مي ديديم و مي بايد حذف مي شد. ولي ذهنيتي كه آن زمان حاكم بود و الان هم در كشور وجود دارد، اين بود كه نرخ واقعي ارز را بايد كشف كرد و تصور اين بود كه چون نرخ ارز رسمي هفت تومان است و نرخ بازار آزاد حدود صدوسي تومان پس نرخ واقعي در حدود چهل پنجاه تومان خواهد بود كه مي تواند در بازار تعادل ايجاد كند. آن زمان ذهنيت سازمان برنامه كاملاً مخالف با اين نگرش بود و معتقد بود براساس مباحث نظري نرخ ارز به نرخ بازار خيلي نزديك است. ولي در عمل مسيري كه نرخ ارز طي كرد خلاف اين جهت بود و به سمت ۶۰ تومان حركت كرد و ارز ارزان قيمت اما بدون كنترل در اختيار مردم قرارگرفت و طبيعتاً وقتي يك عامل توليد را با قيمتي كمتر از نرخ بازار در اختيار مشتري قرارمي دهيد، تقاضا براي آن بسيار بالا مي رود و استفاده هاي متعددي از آن صورت مي گيرد و همان تقاضاي زياد براي ارز بعدها درطي زمان كوتاهي تبديل به گشايش اعتبارهاي زياد و بعد هم تبديل به بدهي براي كشور شد..
* آيا مخالفتهاي سازمان برنامه با اين سياستهاي اجرايي منعكس شد؟ آيا به رئيس جمهوري كه مؤثرترين فرد در سيستم اجرايي بود منعكس شد؟
ـ به هرحال طبيعي است كه در اتخاذ چارچوب سياستگذاري يك برنامه، دستگاههاي مختلف مي توانند نظرات متفاوتي داشته باشند و دليلي وجود ندارد كه همه يك نوع نگرش داشته باشند. سازمان برنامه هم درآن مقطع نظرات مشخصي داشت. همانطورهم كه مي دانيد تغيير مديريت سازمان برنامه همراه با تغيير سياستهاي اقتصادي كشور بود.
يكي از ايراداتي كه به سازمان برنامه گرفته مي شود اين است كه سازمان برنامه نقش واقعي خود راايفا نمي كند و گزارش شفافي در مورد آنچه كه انجام شده و آنچه كه بايد انجام مي شده را ارايه نداده است. در نتيجه سبب شده كه سازمان برنامه تا حد يك ستاد تخصيص منابع آن هم به دستورمقامهاي بالا تنزل يابد.
ـ سازمان برنامه دستگاهي است كه نقشهاي متفاوت را ايفا مي كند. هرزمان كه اين كاركرد و اين دو نقش منطبق با يكديگر شد كشور در مسير رشد و شكوفايي مي افتد و هرگاه اين دو نقش از هم جدا شده و فاصله گرفتند كشور گرفتار چالشهاي سياستگذاري و تصميم گيري و تعارضات شده است. نقش اول اين سازمان اين است كه يك دستگاه كاملاً كارشناسي است. حتي در شرايط موجود كه توان كارشناسي آن ضعيف تر شده است،ولي با وجود آن، موقعيت كارشناسي وزارت برنامه در هر شرايطي بالاتر از وزارتخانه هاي ديگر بوده است. سازمان برنامه دستگاهي است كه به لحاظ ماهيت كاري كه دارد آينده نگري جزو لاينفك فعاليتهاي آن است. يعني كارشناسان سازمان برنامه به دليل نوع كاري كه دارند، حتي كارشناسان اجرايي آن و كارشناسان بودجه سازمانها، كساني هستند كه بودجه يك طرح يا سازمان را سازماندهي مي كنند، ماهيت كارشان اين است كه تداوم وضعيت آن دستگاه را يا تداوم نتيجه اين سرمايه گذاري را بررسي مي كنند و همينطور هم كه به سطوح بالاتر سازمان مي آييم آينده نگري بر مبناي مطالعات كارشناسي جزو لاينفك از فعاليتهاي سازمان برنامه تلقي مي شود. بنابراين كارشناسان و مديران سازمان هميشه چندقدم جلوترند و چالشهايي را كه كشور در آينده با آن مواجه خواهد بود را مشاهده مي كنند.
اما نقش دوم، نقش سياسي سازمان برنامه است. اين سازمان قبلاً وزارتخانه بود و طبيعتاً وزارتخانه و وزير از استقلال رأي بالاتري برخوردار است و در مقابل مجلس پاسخگو است. در اين حالت كاركرد سياسي سازمان برنامه به كاركرد كارشناسي آن نزديك تر مي شود. از سال۱۳۶۴ مجدداً سازمان برنامه به معاونت نخست وزير و سپس به معاونت رئيس جمهوري تبديل شد و در زير چتر سياسي رئيس جمهوري قرار گرفت. وقتي تبديل به يك معاونت رئيس جمهوري مي شود ديگر دستگاهي نيست كه اگر چالش و بحراني را در آينده مشاهده مي كند در اختيار افكارعمومي قراردهد و يا در مقابل مجلس پاسخگو باشد. بلكه سازمان برنامه دستگاهي مي شود كه نهايتاً نظرات خود را به رئيس جمهوري منتقل مي كند و منتظر مي ماند كه انعكاس اين نقطه نظرات در قالب تصميمات رئيس جمهوري چطور شكل مي گيرد. از اين چارچوب سياسي به هيچ وجه نمي تواند خارج شود.
حال اگر اين امكان فراهم شود كه آن فعاليتهاي كارشناسي و آن آينده نگريها و مشاهده چالشهاي آتي كشور در قالب جمع بنديهاي كارشناسي سازمان و گزارشهايي كه تنظيم مي كند در يك مسير روان سياسي و تفاهم كامل سازماني با رئيس جمهوري و در مسير تصميم گيريهاي كشور به جريان افتد، انطباق اين دو نقش سازمان با يكديگر و پيشبرد امور كشور فراهم مي شود. آن زماني كه جمع بنديهاي كارشناسي سازمان در تعارض با جمع بندي هاي مديريت اجرايي كشور قرار گيرد، تعارض و تناقض در تصميمات و پيچيدگيهايي رادركشور شاهد خواهيم بود تا آنجايي كه مي دانم اين سازمان نتايج فعاليتها وگزارش كارخود را در قالب گزارشهايي تنظيم كرده و اين گزارشها را بطور مرتب به رئيس جمهوري وقت داده است و برحسب صلاح رئيس جمهوري اين گزارشها در هيأت دولت، شوراي اقتصاد طرح و به مديران اجرايي كشور ارجاع داده شده اند و يا در قالب بحثهاي بين سازمان برنامه و رئيس جمهوري باقي مانده است. من هيچ اصراري بر اين ندارم كه بگويم بررسيهاي كارشناسي كه در سازمان برنامه صورت مي گرفته بدون استثنا جمع بندي هاي درستي بوده و اگر همه آنها اجرا مي شد مشكلات كشور غير از اين مي بود. اما فكرمي كنم مي توان به جرأت گفت كه درتمام طول سالهاي گذشته تنها دستگاهي كه در مورد آينده كشور و مشكلات آتي آن هشدار داده و به ميزان هشدارهايي كه داده و به درجاتي برحسب ميزان توافقش با مديران سياسي كشور در پيشگيري برخي بحرانها موفق بوده سازمان برنامه بوده است. كمااينكه مسأله تحولات هرم سني جمعيت و مربع جمعيتي كشور و بحران بيكاري را سازمان برنامه در همايش برنامه سوم براي نخستين بار منعكس كرد يا درسال۶۶ گزارش معروفي كه در مورد چشم انداز ده ساله كشور ارايه داد.
* بحث ديگري كه اينجا مي توانيم مطرح كنيم درمورد تأثيرپذيري سازمان برنامه از نيروهاي سياسي است كه يكي ديگر از نقاط ضعف آن است. آيا شما با اين نظر موافقيد؟ شايد بتوان نمود اين تأثيرپذيري را در تغييرات مكرر مديريت اين سازمان مشاهده كرد كه تقريباً هر دو سال يك بار اتفاق افتاده است. به نظر شما دليلش چيست؟
ـ با شناختي كه از سازمان برنامه دارم، فكرمي كنم مجموعه فعاليتهايي كه در درون سازمان از سطح كارشناسي تا مديريت مياني و مديريت عالي سازمان انجام مي شده است وجه غالب آن در طول زمان و وجه غالب آن در يك زمان مشخص نسبت به تصميمات مختلفي كه سازمان اتخاذ مي كند وجه كارشناسي بوده است. من در اين ترديدي ندارم. گزارشهايي كه در سازمان برنامه تهيه مي شود و مورد تجزيه و تحليل قرار مي گيرد و در سطح سازمان و مراجع تصميم گيري مطرح مي شود عمدتاً رنگ و بوي كارشناسي دارد. اما فضاي بيرون سازمان بشدت سياسي است و طبيعتاً و لزوماً با هم هماهنگي ندارند. ممكن است سازمان براساس بررسيهاي كارشناسي كه انجام مي دهد به اين نتيجه برسد كه مثلاً براي ما امكانپذير نيست كه در بخش درمان از امكانات دولت استفاده كنيم.
چون ممكن است در بخش بهداشت كه وزن اصلي منابع آن را دولت تأمين مي كند، احتياج به صرف منابع زياد داريم. بنابراين دولت بايد هزينه كند و امكانپذير نيست كه به هر دو بخش رسيدگي كنيم. اين جمع بندي در تخصيص منابع بودجه خود را نشان مي دهد. يعني سازمان برنامه گرايش به اين پيدا مي كند كه بهداشت را با منابع بودجه عمومي تقويت كند و در درمان از منابع بخش خصوصي استفاده شود. وقتي كه خود وزارتخانه چنين برداشتي نداشته باشد طبيعتاً در مقابل هم قرار مي گيرند و كافي است كه تعداد اين موارد به چندين وزارتخانه افزايش يابد. اگر چنين حالتي اتفاق افتد رئيس سازمان كه بايد نقشي فراگير در دولت داشته باشد و به تمام مسائل اشراف داشته باشد، براي ادامه فعاليت خود دچارمشكل مي شود.
بعد ديگري كه وجود دارد مربوط به سياستهاي مديريت كلي اقتصاد كشور است، كه خواه ناخواه در سازمان برنامه اثر مي گذارد.
واقعيت اين است هر مديري كه در رأس سازمان قرار مي گيرد پس از مدتي به يك تحليل و جمع بندي از مديريت اقتصادي كشور مي رسد و در نهايت بعد كارشناسي سازمان بر بعد سياسي مدير اثر مي گذارد. مگراينكه نخواهد به ابعاد علمي و كارشناسي تمكين كند. بر اين اساس به يك جمع بندي مشخصي مي رسد و در شرايطي كه هرجا يك ذهنيت مشخص از اداره امور اقتصادي كشور شكل نگرفته باشد يا مديريت آن مجموعه در چالش قرار مي گيرد و اين بعد از مدتي منجربه تغيير مديريت سازمان مي شود. به نظر من اين دو اتفاق درسالهاي گذشته با هم بروز كرده و منجر به اين بي ثباتي ها در مديريت سازمان شده است.
* درواقع همواره تغييرات به نفع وزرا بوده است تا به نفع كل سازمان برنامه و بودجه؟ـ
من دوعامل را ذكر كردم و عامل دوم را هم از عامل اول مؤثرتر مي دانم. يعني تأثير وزارتخانه هاي مختلف در تغيير مديريت سازمان را من يك عامل صرفاً تقويت كننده عامل دوم مي دانم. به نظر من عامل اصلي اين است كه درفضايي كه يك تز مشخص براي اداره امور اقتصادي كشور وجود ندارد وقتي اين تز درسازمان برنامه شكل مي گيرد چالشهايي با مديريت كشور شكل مي گيرد ومنجر به تغيير آن مدير مي شود. تعارض و مشكل چانه زني با وزارتخانه هاي مختلف براي بودجه عاملي است كه مي تواند به تشديد اين وضعيت كمك كند.
* جو حاكم بركارشناسي سازمان برنامه كه منجر به ارايه تز چگونگي اداره كشور مي شود، گرايش به چه نوع سيستم اقتصادي دارد؟
ـ من فكر مي كنم سازمان برنامه درطول سالهاي گذشته علي رغم تغيير مديريت هاي فراوان يك نوع نگرش متوازن متمايل به بازار را در درون خود حفظ كرده است . نه به معني اينكه جهش يكباره به اقتصاد بازار داشته است بلكه همواره سعي كرده شرايط موجود كشور را درك كند و در فضاي شرايط كشور گرايش به سمت كاركردهاي طبيعي و تعادل دراقتصاد را توصيه كند.
* پس در واقع هرمديري باهرگرايشي نهايتاً تحت تأثير اين جو قرار مي گيرد وهمسو با آن خواهد شد؟
ـ مدير مي تواند آن ذهنيت را نداشته باشد. من جمع بندي هاي كارشناسي سازمان را در قالب تحليل هاي كارشناسي وگزارشهايي كه درسازمان تهيه شده است دراين جهت مي بينم.
* شما عامل دوم كه نبود يك تز مشخص درچگونگي اداره اقتصاد كشور است را خيلي مؤثر ارزيابي مي كنيد وقتي كه مديري در رأس سازمان برنامه قرار مي گيرد و به آن تز مي رسد و با بقيه بخشها چالش ايجاد مي كند درنتيجه آن مدير با هرگرايش، به جو غالب سازمان برنامه گرايش پيدا مي كند. اين تعارض ها نيز درنهايت منجر به تغييرات مكرر مديران مي شود.
ـ بله . درست است وفكر مي كنم اگر كمي دقيق تر بخواهيم بگوييم نوع نگرش حاكم برسازمان اين طور است كه مدير را به دنبال خود مي كشد. نوع مسائلي كه كشور با آن مواجه است و وظايفي كه سازمان دارد ، ايجاب مي كند چنين اتفاقي بيفتد. نقطه مقابل اين نوع نگاه اقتصاد دولتي است. دراقتصاد دولتي منابع بودجه به جاي منابع بازار بايد تأمين كننده بودجه باشد وزماني كه شما در مديريت سازمان قرار مي گيريد وبه محدوديت منابع بودجه اشراف پيدا مي كنيد خودبه خود به اين نتيجه مي رسيد كه اجراي اين نوع رويكرد دركشور عملي نيست و بعد از مدتي كه مي گذرد متوجه مي شويد كارآيي آن قسمت از حوزه هاي اقتصادي كه دولت وارد شده است كمتر از بخش هايي است كه مي تواند درقالب بخش خصوصي فعاليت كند. بنابراين به نظرتان مي رسد كه همين شكل موجود هم نياز به دگرگوني و تغيير دارد. وخود به خود يك رويكرد متمايل به اقتصاد بازار شكل مي گيرد.
* پس درحال حاضر كه بسياري از طراحان برنامه سوم از اعمال مديريت برسازمان برنامه كنار گذاشته شده اند وكساني حاكم شده اند كه زماني رويكرد به اقتصاد دولتي داشتند ودرحال حاضر هم از صحبت هايشان چنين برداشتي احساس مي شود، آيا منجربه تغيير تفكر مديريت فعلي وحركت به سمت همان اقتصاد بازار خواهد شد؟
ـ همواره اعتقاد من براين بوده كه مسائل حاكم بر اقتصاد ما به گونه اي است كه ما براي آنها چند راه حل نداريم واگراين حرف درست باشد واگر مديريت هايي كه درسازمانها و وزارتخانه هاي مختلف مستقر هستند تمايل به رويكرد علمي و كارشناسي داشته باشند خود به خود نوعي همگرايي در سياستهاي اقتصادي كشور ايجاد خواهد شد. تنها مسأله اي كه وجود دارد زمان وهزينه اي است كه كشور ممكن است دراثرازدست دادن فرصتها بپردازد.
* اين هزينه چقدر است؟
ـ هزينه بستگي به اين دارد كه اين مدت زمان چقدر باشد. هرچه ديرتر اين جمع بندي ايجاد شود كه گزينه هاي پنهان متعددي براي اداره اقتصاد كشور وجود نداردكه ما بخواهيم آنها را كشف كنيم و هرچه گرايش به سمت عملي و واقع بينانه و كارشناسي نگاه كردن به موضوعات پيش رود اميدواري به اينكه هزينه كمتر باشد زياد مي شود.
* يك بحثي كه در برنامه هاي ارايه شده توسط سازمان برنامه وجود دارد اين است كه چندان مبتني بر اقتصاد مدني يا دموكراسي نيست. يعني همواره جو غالب دولتي را درآن مي بينيم واثري از بخش خصوصي كه يك نمود مشخص آن اقتصاد آزاد است ديده نمي شود شما علت اين را چه مي دانيد؟
ـ دموكراسي ظرفي بسيار بزرگتر از ظرف سياستگذاري اقتصادي است واين سياستگذاري اقتصادي است كه از دل دموكراسي بيرون مي آيد نه برعكس.
* درست است ولي ما دربرنامه ها هيچ حق انتخابي براي بخش خصوصي نمي بينيم؟
ـ ما اصولاً درتحليل عملكرد نهاد بخش خصوصي دركشور كمي بايد واقع بينانه تر نگاه كنيم. شكل گيري بخش خصوصي دراقتصاد ما به قبل از انقلاب برمي گردد وقتي كمي دورتر كه مي رويم وبه اصلاحات ارضي مي رسيم عمدتاً مشاهده مي شود كه منابع دريك نظام فئودالي و درمجموعه بخش كشاورزي جمع مي شد. بعد از اصلاحات ارضي سياست هاي اقتصادي كشور درجهتي بود كه بتواند منابع بخش خصوصي را به سمت صنعت هدايت كند، تا بخش خصوصي صنعتي دركشور ايجاد شود.
كه اين اتفاق هم افتاد ولي اين بخش خصوصي صنعتي درآن مقطع ارتباط تنگاتنگي با ساختار سياسي كشور داشت وعلي رغم اينكه بخش خصوصي كه قبل از انقلاب دركشور شكل گرفت تخصص گرا وفن گرا بود و بهبود تكنولوژي وعملكرد صنعت را مي توانست به دنبال داشته باشد، به دليل اشتراك منافع زيادي كه با رژيم گذشته داشت با پيروزي انقلاب اسلامي آن بخش خصوصي هم به سرنوشت نظام سياسي قبل از انقلاب دچار ومتلاشي شد واكثرآنها با منابع خود از كشور فرار كردند. بعد از انقلاب هم ذهنيتي كه ايجاد شد اين بود كه دولتي صالح بايد ايجاد شود كه خود بتواند اموركشور را پيش ببرد وعدم اعتماد زياد به بخش خصوصي به وجود آمد.
بخش خصوصي يك بخش زياده خواه و بخشي كه به منافع مردم اجحاف مي كند شناخته شد و از طرفي هم بخش خصوصي قبل از انقلاب از بين رفته بود و يك بخش خصوصي كاملاً سنتي و تجاري كه به نوعي با نظام فكري مديريت سالهاي بعد از انقلاب همخواني داشت جاي آن را گرفت . اين بخش خصوصي نه تنها نوگرا و مدرن نبود بلكه به نوعي درتقابل با يك بخش خصوصي مدرن هم به سر مي برد. نهادهايي كه به شكل حقوقي وقانوني هم حضور بخش خصوصي درآنها تعريف مي شد نيز چنين ويژگي را پيدا كردند . بنابراين ما عقلاً چيزي به عنوان نهاد بخش خصوصي كه درارتباط با دنياي خارج پيشتاز باشد و درارتباط با تخصص گرايي وفن گرايي دركشور و ايجاد تحول درمديريت اقتصادي درحوزه بخش غيردولتي باشد، نداشتيم .
سازمان برنامه هميشه براي اينكه بتواند برنامه هاي خود را تدوين كند فروض محيطي را داده شد تلقي مي كند درنتيجه نمي توانست نظامي را كه به لحاظ نهادي دچارنقيصه هاي اساسي است را درمجموعه فرآيندي كه اتفاق مي افتد مشاركت دهد. ولي دربرنامه سوم به دليل اينكه فضاي سياسي كشور متحول شده بود واصولاً يك نوع رويكرد جديدي درعرصه سياسي كشور ايجاد شد ويكي از خط مشي هايي كه دولت آقاي خاتمي دنبال مي كرد اين بود كه بتواند نهادهاي مدني را صاحب قدرت كند وآنها را در فرآيندتصميم گيري مشاركت دهد، درنظام برنامه ريزي برنامه سوم هم اين نوع تفكر علي رغم همه آن نقايصي كه در مجموعه نهاد بخش خصوصي دركشور وجود داشت گنجانده شد وحق تصميم گيري به بخش غيردولتي داده شد. به هرحال همواره ساختار سياسي موجود كشور يك شرط محيطي داده شده به سازمان برنامه است.
