گفت و گو با مسعود نیلی ، چرابرنامه های توسعه در ایران موفق نبوده است؟

{{روزنامه ایران ۷ آبان ۸۰}}

تنزل نقش سازمان برنامه از یک وزارتخانه به یک معاونت رئیس جمهوری، ضریب پاسخگویی به مردم و مجلس را به شدت کاهش داد و این سازمان را فقط درمقابل رئیس جمهوری ملزم به پاسخگویی کرده است.
دکتر مسعود نیلی از طراحان مؤثر برنامه های اول و سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی کشور معتقد است که برنامه دوم توسعه اصلاً به اجرا درنیامد و آنچه این برنامه را به سندی غیرقابل دفاع تبدیل کرد فقدان تئوری مشخص اقتصادی و هویت منسجم برنامه بود و همچنین اذعان دارد که برنامه سوم توسعه با مبناهای منطقی خود به جای بر عهده گرفتن مأموریت تخصیص منابع و تنظیم بودجه، به سند اصلاح ساختار تبدیل شده است، زیرا اقتصاد کشور نیازمند دگرگونی از درون ساختار خود است. نیلی در این گفت وگو، ناگفته های مربوط به برنامه ریزی و دلایل عدم موفقیت برنامه های توسعه به ویژه برنامه دوم را از منظری نو مورد بررسی و تجزیه و تحلیل قرار داده است.لازم به یادآوری است گروه اقتصادی «ایران» بحث برنامه ریزی درایران راازجنبه های مختلف بازمی گذاردکه درشماره های آینده به این مهم خواهیم پرداخت.

{{برخی از کارشناسان بر این باورند که برنامه دوم توسعه اجرا نشد و به هدف های تعیین شده نیز نرسید. دلایل آن
را چه می دانید؟}}

ـ من هم با این سخن که برنامه دوم درکشور اجرا نشد موافق هستم. اصولاً تدوین برنامه های پنجساله در کشور بسیار گسترده و هزینه بر است. نظام مدیریتی و برنامه ریزی کشور مدت یکسال درگیر آن می شوند و اتخاذ تصمیم هایی کوتاه مدت را به پس از تصویب برنامه های پنجساله موکول می کنند. ضمن این که اتخاذ خط مشی ها در چارچوب برنامه های پنجساله فرایندی زمان بر را طی می کند. ابتدا در شورای برنامه ریزی پیش نویس های اولیه برنامه تهیه می شود. سپس در سازمان برنامه تدوین و در هیأت دولت به تصویب می رسد. در صحن علنی مجلس طرح می شود در نهایت شورای نگهبان نیز آن را تصویب می کند. این مسیر فرآیندی طولانی و پرهزینه است همه کارشناسان نیز بااین امید در فرآیند تدوین برنامه مشارکت دارند که احساس می کنند این سند بر تصمیم گیریهای کشور تأثیرگذار خواهد بود. اما تجربه ثابت کرده است که برنامه ها در ایران در عمل به اجرا درنمی آید و علی رغم انرژی و توان زیادی که صرف آن می شود اجرای آنها چندان موفق نیست.
این امر به چند عامل برمی گردد. یکی اینکه اساساً برنامه یک سند سیاستگذاری است که افق زمانی پنجساله کشور را پوشش می دهد. بنابر این قبل از اینکه برنامه تدوین شود باید ذهنیتی منسجم درمورد چگونگی اداره کشور در ابعاد مختلف اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی وجود داشته باشد که این ذهنیت فراتر از آن افق زمانی کوتاه مدت پنجساله است. زمانی که چنین ذهنیتی وجود نداشته باشد نمی توان انتظار داشت که این ذهنیت از درون خود برنامه بیرون بیاید. در این صورت طبیعتاً یک اغتشاش فکری در تدوین برنامه به وجود خواهد آمد که منشأ آن ذهنیت های متفاوت و بعضاً متضادی است که در مدیران سطوح مختلف کشور وجود دارد. بنابر این یک مسأله این است که ذهنیت های مغشوش ومتضاد در برنامه شرکت می کنند و به میزان قدرت تأثیرگذاری این که در نتیجه برنامه دارند در محتوای آن نیز اثر می گذارند. وجه بارز این نوع نگاه در برنامه دوم به خوبی قابل مشاهده است، که نهایتاً برنامه تبدیل به سندی شد که هیچکس نمی تواند از آن دفاع کند. هرکسی ردپایی ازتفکر مقابل خود را در آن مشاهده می کرد و این احساس را داشت که تا زمانی که آن سیاست اعمال می شود ذهنیت او نمی تواند در کشور پیش رود.
بنابر این بطور کلی می توان گفت که این ناشی از عدم وجود یک تئوری مشخص برای اداره کشور است. درحالی که پیش از تدوین برنامه می بایست مشخص می شد که اقتصاد باید براساس سازوکار بازار باشد یا سازوکار متمرکز دولتی. در نتیجه وقتی که ذهنیتی باثبات وجود ندارد مدیریت ما خود را از آن دور می کنند و بیشتر سعی می کند در یک فضای مبهم کار کند تا در یک فضای باهویت مشخص. مسأله دوم که مانع موفقیت برنامه ها در ایران می شود، تقویم سیاسی کشور است.
هردو سال یکبار یک انتخابات فراگیر در کشور انجام می شود، یکی انتخابات ریاست جمهوری و یکی انتخابات مجلس که در هردوی این انتخابات گرایش های سیاسی حضور و نمود دارند گرایش هایی که در مهمترین عرصه های قدرت مستقر هستند. بنابر این هیچ دلیلی وجود ندارد که ما این دو سالهای مختلف را در یک فرآیند منسجم فکری طی کنیم.
تجربه بعد از انقلاب هم نشان داده است که همواره با این مشکل مواجه بوده ایم و نکته جالب تر اینکه نوعاً در فواصل این دو انتخابات برنامه های پنجساله تدوین می شوند. یعنی سه اتفاق می افتد. انتخابات ریاست جمهوری، انتخابات مجلس و تدوین برنامه پنجساله. اما در کشورهای دیگر انتخابات ریاست جمهوری و مجلس یکی است و مردم به یک حزب رأی می دهند، و دولت و پارلمان از دل یک انتخاب بیرون می آید ضمن اینکه احزاب برای اینکه بتوانندازمردم رأی بگیرند برنامه تدوین می کنند. درواقع در بسیاری از کشورها هرسه اتفاق باهم و همزمان روی می دهد و اینگونه نیست که دولت براساس یک مباحث کلی رأی بگیرد و پس از آن برنامه تدوین کند و سپس این برنامه را به مجلسی ارایه کند آن هم مجلسی که در شرف تغییر است و مجلس دیگری جایگزین آن خواهد شد که ممکن است دیدگاههای دیگری داشته باشد.
شاید جالب ترین نوع این پدیده را مادر پایان دوره دولت داریم. به این دلیل که رئیس جمهور تغییر می کند و رئیس جمهور ود ولت موجود برنامه ای را تدوین خواهند کرد که برای رئیس جمهور بعدی لازم الاجرا خواهد بود. نتیجه این ناهمخوانی در تقویم سیاسی کشور یکی از عوامل بسیار مؤثر در نبود ثبات در سیاست گذاریهاست. یکی از وجوه بارز آن را می توان در قالب برنامه های پنجساله دید. عامل سوم نیز این است که درمورد نقش برنامه ریزی در فرایند تصمیم گیری کشور تفاهم وجود ندارد. بخشی از آن ناشی از اتفاقاتی است که در جهان رخ می دهد و بخشی نیز به تغییر در نگرش مدیریتی اقتصادی کشور مربوط می شود. اصولاً رویکرد برنامه ای به اداره اقتصاد با یک رویکرد دولتی و متمرکز در اداره اقتصاد همخوانی دارد و اینطور تلقی می شود که رویکرد برنامه ای در تعارض با استقرار سازوکار بازار و مکانیزم های طبیعی قرار دارد. زمانی که قرار باشد سازوکار بازار در یک اقتصاد کار کند تخصیص منابع نیز براساس سازوکار بازار اتفاق خواهد افتاد. بنابر این اولویت های سرمایه گذاری نیز از درون کارکرد اقتصاد بیرون می آید و لازم نیست در فرایند برنامه ریزی منابعی را به فعالیت های مختلف اختصاص داد. البته در دنیا رویکرد برنامه ای که اداره متمرکز اقتصادی را تداعی می کند یک رویکرد شکست خورده است و بخشی از عوامل ضعف اتکا مدیران ایران به برنامه ها نیز از همین امر ناشی می شود.
البته من فکر می کنم رویکرد نوینی در برنامه سوم بکارگرفته شد که برنامه به جای بر عهده گرفتن رسالت تخصیص منابع و تنظیم بودجه و تقسیم منابع دولت بین وزارتخانه ها و دستگاه های مختلف، به یک سند اصلاح ساختار تبدیل شده است. اقتصاد ایران احتیاج به دگرگونی در درون دارد و این دگرگونی را نمی توان به سازوکار طبیعی واگذار کرد. این دگرگونی باید مبتنی بر یک برنامه باشد و من فکر می کنم برنامه سوم چنین رسالتی را دنبال می کند.

* {{شما به سه عامل اشاره کردید که سبب عدم موفقیت برنامه ریزی در کشور شده است. به نظر می رسد که این سه عامل در دوره های مختلف وجود داشته اند. چرا در برنامه دوم این سه عامل در نقش سدی برای اجرای برنامه ظاهر شدند. اکثر کارشناسان اعتقاد دارند که برنامه اول تاحدودی اجرا شد اگرچه به اهداف خود در بخشهای مختلف نرسید. اما حداقل در جهت آن اهداف حرکت کرد اما برنامه دوم از همان ابتدا به فراموشی سپرده شد.}}

ـ مستقل از این که ما چه قضاوتی راجع به چگونگی اجرای برنامه اول و نقاط قوت و ضعفی که در مجموعه سیاست های اتخاذشده در فاصله سالهای ۱۳۷۳ـ۱۳۶۸ داشته باشیم باید گفت در آن زمان یک ذهنیت کاملاً مشخص و باهویت روشن بر سیاستگذاری اقتصادی کشور حاکم بود. آن ذهنیت در برنامه اول موتوری شد که مجموعه سیاست ها را به دنبال خود پیش برد. یعنی مدیریت اجرایی کشور در بخش قابل توجهی از ابعاد مسائل اقتصادی باهویت مشخص جلو می رفت و این سبب شد که اقتصاد نیز براساس آن سیاست ها جلو رود. واقعیت این است که مستقل از این که نقاط قوت و ضعف آن سیاست ها چه بوده اما چارچوب مشخصی بر سیاست های میان مدت حاکم بود. اما مسأله یی که در برنامه دوم پیش آمد این بود که برنامه در سال ۱۳۷۳ تصویب شد برای اینکه از سال ۷۴ اجرا شود. درواقع سند برنامه دوم براساس تداوم سیاست های اتخاذ شده در فاصله سالهای ۷۳ـ۶۸ تنظیم شد که قدمهای بعدی آن سیاست ها را پیش بینی کرده بود.
در سال ۷۳ کشور از یکطرف با مشکل بدهی های خارجی و از طرف دیگر در ابتدای سال۷۴ با تورم بالایی مواجه شد که نمودآن را در افزایش قابل توجه نرخ ارز در اواخر سال ۷۳ مشاهده کردیم. در نتیجه شرایط خاصی ایجاد شد که در برنامه دیده نشده بود. آن شرایط خاص مجموعه سیاست های اقتصادی را به مجموعه سیاست های اعمال کنترل در اقتصاد داخلی، تجارت خارجی، سیاست های مربوط به ورود سرمایه خارجی و خروج سرمایه از کشور برگرداند که تقریباً تمام حدود منظور شده در برنامه دوم را در اجرا دستخوش تغییرکرد. در نتیجه برنامه دوم عملاً نتوانست اجرا شود.

* {{آقای دکتر! لطفاً کمی شفاف تر به مسائل بپردازیم. دولتی که قرار بود برنامه دوم را اجرا کند، همان دولتی بود که برنامه اول را هم اجرا کرده بود و ظاهراً هم به دنبال همان شیوه های اجرایی برنامه اول در برنامه دوم بود. واقعاً چه عواملی سبب شد که برنامه دوم اجرا نشود. آیا همان تورم پنجاه درصدی یا بدهی های خارجی و افزایش نرخ ارز که در سال ۷۳ و ۷۴ به وجود آمد دلیل تجدید نظر در سیاست های اقتصادی بود یا اینکه دلایل دیگری هم وجود داشت. آیا وجود بدهی های خارجی می تواند چنان ذهنیت ها را از هم بپاشد که حتی به سیاست های قبل از برنامه اول برگردیم؟}}

ـ من فکر می کنم عواملی اصلی عدم اجرای برنامه دوم در کشور همین چند عاملی بود که عرض کردم. در سال ۱۳۷۳ کشور در شرایطی قرار گرفته بود که هیچ کشور خارجی حاضر نبود L.cهای ایران را باز کند. برای کشوری که برای تولید و سرمایه گذاری و مصرف خود به شدت وابسته به دنیای خارج است این مسأله اتفاق بسیار مهمی تلقی می شود. به دلیل اینکه از یکطرف حجم نقدینگی رشد بالایی داشت و از طرف دیگر همه فعالین در بازار ارز می دانستند که در خزانه بانک مرکزی ارزی وجود ندارد که بخواهد به وسیله آنها منابع خود را از ارز موجود در بازارتأمین کند، نرخ ارز با افزایش قابل توجهی مواجه شد و از طرف دیگر هم به دلیل افزایش بسیار زیاد حجم نقدینگی در فاصله سالهای ۱۳۷۰ به بعد، به تدریج تورم در کشور شدت گرفت و در سال ۷۴ نرخ تورم به حدود ۵۰ درصد، یعنی دوبرابر و نیم متوسط نرخ تورم سالانه از سال ۱۳۵۳ تا ،۱۳۷۴ رسید. پس از آن این ذهنیت ایجاد شد که ممکن است این نرخ تورم در اقتصاد شتاب بگیرد و در نتیجه مدیریت اقتصادی کشور رویکردی کاملاً متفاوت را در پیش گرفت. من در تحلیل این مقاطع زمانی بیشتر روی سیاست ها تأکید می کنم و روی افراد تأکیدی ندارم. ممکن است یک فردی در یک مقطعی که قرار می گیرد سیاست هایی را که اتخاذ می کند متفاوت با دوره قبل باشد. آنچه که مسلم است این است که اقتصاد ما سرعت و مسیری را که از سال ۶۸ دنبال می کرد هم کندتر کرد و هم تا اندازه ای تغییر جهت داد اما مسلماً برگشت به سیاستهای سالهای ۶۰ تا ۶۷ بطور کامل اتفاق نیفتاد. چون این کنترلها در مجموعه صنعت و محصولات صنعتی و به میزان کمی د ربخش خدمات تحمیل شد و عمدتاً متوجه بازار ارز و تجارت خارجی کشور بود.

{{گفتید فقط این سه عامل در عدم نتیجه گیری برنامه دوم مؤثر بودند. شما از طراحان برنامه اول بودید و ظاهراً این سه عامل نیز ناشی از اجرای سیاست های برنامه اول بودند که در سال ۷۳ و ۷۴ نمود پیدا کردند. آیا شما درآن زمان نتایج سیاست ها را بخوبی پیش بینی نکرده بودید یا اتفاق دیگری افتاد؟}}

ـ در فاصله سالهای ۷۳ـ۶۸ مجموعه سیاستهایی که در کشور اتخاذ شد خود از نظر نقاط قوت و ضعفی که در آن وجود داشته قابل نقد است. برنامه اول بطورکلی رویکرد ایجاد تعادل در بازارها را دنبال می کرد و چگونگی ایجاد این تعادل در بازارها عملاً در قالب سیاستهای بسیار کوتاه مدتی که در فواصل زمانی یکساله و کوتاهتر از آن در کشور دنبال می شد پیگیری شد. به عنوان مثال عاملی که سبب شد کشور در سال ۷۲ و ۷۳ با بدهی های خارجی که منشأ بسیاری مشکلات در کشور شد مواجه شود ناشی از انحراف از برنامه اول بود و به خاطر اجرای آن. در سالهای قبل از سال ۶۸ کشور بطور رسمی استقراض خارجی نمی کرد و استفاده از منابع بین المللی را به شکل متعارف خود پی نمی گرفت.اما چون به لحاظ منابع دچار محدودیت بود و احتیاج به سرمایه گذاری داشت شیوه ای بنام یوزانس از سال ۶۶ به بعد در کشور پایه گذاری شد.

تحلیل کارشناسان اقتصادی کشور و سازمان برنامه و وزارت اقتصاد و دارایی در آن مقطع این بود که یوزانس شیوه بسیار گرانقیمت استقراض خارجی است که عملاً ما از منابع خارجی با نرخ های بهره بالا استفاده می کنیم. در مقطع تدوین برنامه اول یک بحث کارشناسی مفصل هم در دولت و هم با کمیسیون برنامه و بودجه مجلس انجام شد که اگر کشور می خواهد از منابع بین المللی استفاده کند بهتر است راههای ارزان قیمت آن را در پیش بگیرد.

در قالب همین جمع بندی بود که تبصره ۲۹ برنامه پنجساله اول تنظیم شد. براساس این تبصره دولت اجازه می یافت از منابع بین المللی استفاده کند اما اتفاقی که در عمل افتاد این بود که دولت علاوه بر مجوزهایی که در برنامه پنجساله اول برای استفاده از شیوه های متعارف منابع بین المللی داشت استفاده کرد، روش یوزانسن را هم کمافی سابق ادامه داد و البته با میزان بیشتر، بنابراین عملاً چیزی اضافه برآنچه که قبلاً استقراض می شد، اتفاق افتاد.
در نتیجه در سال ۷۲ با مشکل بدهی های خارجی مواجه شدیم. مسأله دیگر هم مربوط به تورم و رشد حجم نقدینگی دربرنامه اول است که حدود ۱۳ درصد پیش بینی شده بود اما به دلیل اینکه باز هم استفاده از منابع سیستم بانکی برای سرمایه گذاری شرکتهای دولتی درآن فاصله زیاد بود، بدهی دولت به بانک مرکزی افزایش یافت. بنابراین علت اینکه من گفتم قضاوت در مورد سیاستهایی که اتخاذ شده بود بحث جداگانه ای دارد این بود که رویکرد کلی که در فاصله سالهای ۶۸ تا ۷۲ اتخاذ شده بود ایجاد تعادل در بازارها بود که به نظر من یک رویکرد متناسب با نیازها و آینده کشور بود و نجات اقتصادی کشور را در پی داشت. اما شیوه های اجرایی برای افزایش تولید و سرمایه گذاری در شرکتهای دولتی قابل انتقاد بود. به همین سبب روند سیاستگذاری کشور در سالهای ۷۳ و ۷۴ دچار چرخش شد و سیاست ها بر اجرای پروژه ها از محل این منابع متمرکز شد که این امر نیز در برنامه پیش بینی نشده بود. از سال ۷۶ به بعد اجرای این طرحهای عمرانی روند منطقی به خود گرفت.

{{ به نظر می رسد که در اینجا یک تناقضی وجود دارد. آیا بین طراحان و مجریان برنامه هماهنگی وجود نداشت؟}}

ـ چارچوب کلی برنامه را همواره سازمان برنامه تهیه می کند و این برنامه درشورای اقتصاد و سپس در هیأت دولت و نهایتاً در مجلس به تصویب می رسد. بخشی کمی از ذهنیتی که مدیران کشوردر برنامه اول داشتند متوجه اصلاحات اقتصادی بود و بخش قابل توجهی از آن متوجه تخصیص منابع بین بخشهای مختلف بود. بخصوص که کشور در آن مقطع بحث بازسازی تخریبهای جنگ را داشت. به هر حال آنچه که مسلم است این است که در زمان اجرای برنامه دو نوع ذهنیت در کشور حاکم بود. یک ذهنیت این بود که اصلاحات اقتصادی می باید اصلاحاتی متوازن و طراحی شده در ابعاد خود باشد تا بتواند این حرکت را دنبال کند.
به عنوان مثال: سیاست های ارزی می باید منعکس کننده فراوانی و کمیابی نرخ ارز باشد تا بتواند در بازار تعادل ایجاد کند. ذهنیت دیگر این بود که تعادل در بازارها ایجاد شود اما منابعی که این تعادل را ایجاد می کند دولت باشد و درواقع دولت موتور رشد اقتصادی باشد تا از این منابع برای توسعه سرمایه گذاریها استفاده کند و همچنان دولت را محور توسعه اقتصادی می دید. به همین دلیل در مورد سرمایه گذاری شرکتهای دولتی توافق حاصل نمی شد مثلاً یکی از اصلاحاتی که در آن مقطع مورد آن توافق حاصل نشد اصلاح قیمت انرژی بود. بخش انرژی به دلیل عقب افتادگی هایی که در طول جنگ اتفاق افتاده بود، نیاز به سرمایه گذاری داشت. از یک طرف قیمت فرآورده های نفتی و انرژی نمی توانست برای آنها منابع ایجاد کند چون تناسبی با هزینه های تولید نداشت و از طرف دیگر هم کشور مشکلات متعددی در زمینه کمبود انرژی داشت. نهایتاً این بخشی از شرکتهای دولتی به سیستم بانکی ارجاع داده شدند. ابتدا از بانک های تجاری و بعد چون آن منابع برگشت داده نشد، به تدریج به بانک مرکزی ارجاع داده شدند و عاملی شد که حجم نقدینگی در کشور افزایش یابد.

* {{پس با توجه به این می توان گفت که ذهنیت حاکم بر مجریان برنامه ذهنیت دوم بود که درواقع در عمل توجهی به نظرات سازمان برنامه که ذهنیت اول بود، نداشتند؟}}

در عمل بله. به هر حال سازمان برنامه معتقد بود نرخ ارز باید با نرخ بازار و نزدیک بر آن باشد. برای اینکه ما منشأ رانت در اقتصاد را عمدتاً در ارز می دیدیم و می باید حذف می شد. ولی ذهنیتی که آن زمان حاکم بود و الان هم در کشور وجود دارد، این بود که نرخ واقعی ارز را باید کشف کرد و تصور این بود که چون نرخ ارز رسمی هفت تومان است و نرخ بازار آزاد حدود صدوسی تومان پس نرخ واقعی در حدود چهل پنجاه تومان خواهد بود که می تواند در بازار تعادل ایجاد کند. آن زمان ذهنیت سازمان برنامه کاملاً مخالف با این نگرش بود و معتقد بود براساس مباحث نظری نرخ ارز به نرخ بازار خیلی نزدیک است. ولی در عمل مسیری که نرخ ارز طی کرد خلاف این جهت بود و به سمت ۶۰ تومان حرکت کرد و ارز ارزان قیمت اما بدون کنترل در اختیار مردم قرارگرفت و طبیعتاً وقتی یک عامل تولید را با قیمتی کمتر از نرخ بازار در اختیار مشتری قرارمی دهید، تقاضا برای آن بسیار بالا می رود و استفاده های متعددی از آن صورت می گیرد و همان تقاضای زیاد برای ارز بعدها درطی زمان کوتاهی تبدیل به گشایش اعتبارهای زیاد و بعد هم تبدیل به بدهی برای کشور شد..

*{{ آیا مخالفتهای سازمان برنامه با این سیاستهای اجرایی منعکس شد؟ آیا به رئیس جمهوری که مؤثرترین فرد در سیستم اجرایی بود منعکس شد؟}}

ـ به هرحال طبیعی است که در اتخاذ چارچوب سیاستگذاری یک برنامه، دستگاههای مختلف می توانند نظرات متفاوتی داشته باشند و دلیلی وجود ندارد که همه یک نوع نگرش داشته باشند. سازمان برنامه هم درآن مقطع نظرات مشخصی داشت. همانطورهم که می دانید تغییر مدیریت سازمان برنامه همراه با تغییر سیاستهای اقتصادی کشور بود.

{{
یکی از ایراداتی که به سازمان برنامه گرفته می شود این است که سازمان برنامه نقش واقعی خود راایفا نمی کند و گزارش شفافی در مورد آنچه که انجام شده و آنچه که باید انجام می شده را ارایه نداده است. در نتیجه سبب شده که سازمان برنامه تا حد یک ستاد تخصیص منابع آن هم به دستورمقامهای بالا تنزل یابد.}}

ـ سازمان برنامه دستگاهی است که نقشهای متفاوت را ایفا می کند. هرزمان که این کارکرد و این دو نقش منطبق با یکدیگر شد کشور در مسیر رشد و شکوفایی می افتد و هرگاه این دو نقش از هم جدا شده و فاصله گرفتند کشور گرفتار چالشهای سیاستگذاری و تصمیم گیری و تعارضات شده است. نقش اول این سازمان این است که یک دستگاه کاملاً کارشناسی است. حتی در شرایط موجود که توان کارشناسی آن ضعیف تر شده است،ولی با وجود آن، موقعیت کارشناسی وزارت برنامه در هر شرایطی بالاتر از وزارتخانه های دیگر بوده است. سازمان برنامه دستگاهی است که به لحاظ ماهیت کاری که دارد آینده نگری جزو لاینفک فعالیتهای آن است. یعنی کارشناسان سازمان برنامه به دلیل نوع کاری که دارند، حتی کارشناسان اجرایی آن و کارشناسان بودجه سازمانها، کسانی هستند که بودجه یک طرح یا سازمان را سازماندهی می کنند، ماهیت کارشان این است که تداوم وضعیت آن دستگاه را یا تداوم نتیجه این سرمایه گذاری را بررسی می کنند و همینطور هم که به سطوح بالاتر سازمان می آییم آینده نگری بر مبنای مطالعات کارشناسی جزو لاینفک از فعالیتهای سازمان برنامه تلقی می شود. بنابراین کارشناسان و مدیران سازمان همیشه چندقدم جلوترند و چالشهایی را که کشور در آینده با آن مواجه خواهد بود را مشاهده می کنند.
اما نقش دوم، نقش سیاسی سازمان برنامه است. این سازمان قبلاً وزارتخانه بود و طبیعتاً وزارتخانه و وزیر از استقلال رأی بالاتری برخوردار است و در مقابل مجلس پاسخگو است. در این حالت کارکرد سیاسی سازمان برنامه به کارکرد کارشناسی آن نزدیک تر می شود. از سال۱۳۶۴ مجدداً سازمان برنامه به معاونت نخست وزیر و سپس به معاونت رئیس جمهوری تبدیل شد و در زیر چتر سیاسی رئیس جمهوری قرار گرفت. وقتی تبدیل به یک معاونت رئیس جمهوری می شود دیگر دستگاهی نیست که اگر چالش و بحرانی را در آینده مشاهده می کند در اختیار افکارعمومی قراردهد و یا در مقابل مجلس پاسخگو باشد. بلکه سازمان برنامه دستگاهی می شود که نهایتاً نظرات خود را به رئیس جمهوری منتقل می کند و منتظر می ماند که انعکاس این نقطه نظرات در قالب تصمیمات رئیس جمهوری چطور شکل می گیرد. از این چارچوب سیاسی به هیچ وجه نمی تواند خارج شود.
حال اگر این امکان فراهم شود که آن فعالیتهای کارشناسی و آن آینده نگریها و مشاهده چالشهای آتی کشور در قالب جمع بندیهای کارشناسی سازمان و گزارشهایی که تنظیم می کند در یک مسیر روان سیاسی و تفاهم کامل سازمانی با رئیس جمهوری و در مسیر تصمیم گیریهای کشور به جریان افتد، انطباق این دو نقش سازمان با یکدیگر و پیشبرد امور کشور فراهم می شود. آن زمانی که جمع بندیهای کارشناسی سازمان در تعارض با جمع بندی های مدیریت اجرایی کشور قرار گیرد، تعارض و تناقض در تصمیمات و پیچیدگیهایی رادرکشور شاهد خواهیم بود تا آنجایی که می دانم این سازمان نتایج فعالیتها وگزارش کارخود را در قالب گزارشهایی تنظیم کرده و این گزارشها را بطور مرتب به رئیس جمهوری وقت داده است و برحسب صلاح رئیس جمهوری این گزارشها در هیأت دولت، شورای اقتصاد طرح و به مدیران اجرایی کشور ارجاع داده شده اند و یا در قالب بحثهای بین سازمان برنامه و رئیس جمهوری باقی مانده است. من هیچ اصراری بر این ندارم که بگویم بررسیهای کارشناسی که در سازمان برنامه صورت می گرفته بدون استثنا جمع بندی های درستی بوده و اگر همه آنها اجرا می شد مشکلات کشور غیر از این می بود. اما فکرمی کنم می توان به جرأت گفت که درتمام طول سالهای گذشته تنها دستگاهی که در مورد آینده کشور و مشکلات آتی آن هشدار داده و به میزان هشدارهایی که داده و به درجاتی برحسب میزان توافقش با مدیران سیاسی کشور در پیشگیری برخی بحرانها موفق بوده سازمان برنامه بوده است. کمااینکه مسأله تحولات هرم سنی جمعیت و مربع جمعیتی کشور و بحران بیکاری را سازمان برنامه در همایش برنامه سوم برای نخستین بار منعکس کرد یا درسال۶۶ گزارش معروفی که در مورد چشم انداز ده ساله کشور ارایه داد.

* {{بحث دیگری که اینجا می توانیم مطرح کنیم درمورد تأثیرپذیری سازمان برنامه از نیروهای سیاسی است که یکی دیگر از نقاط ضعف آن است. آیا شما با این نظر موافقید؟ شاید بتوان نمود این تأثیرپذیری را در تغییرات مکرر مدیریت این سازمان مشاهده کرد که تقریباً هر دو سال یک بار اتفاق افتاده است. به نظر شما دلیلش چیست؟}}

ـ با شناختی که از سازمان برنامه دارم، فکرمی کنم مجموعه فعالیتهایی که در درون سازمان از سطح کارشناسی تا مدیریت میانی و مدیریت عالی سازمان انجام می شده است وجه غالب آن در طول زمان و وجه غالب آن در یک زمان مشخص نسبت به تصمیمات مختلفی که سازمان اتخاذ می کند وجه کارشناسی بوده است. من در این تردیدی ندارم. گزارشهایی که در سازمان برنامه تهیه می شود و مورد تجزیه و تحلیل قرار می گیرد و در سطح سازمان و مراجع تصمیم گیری مطرح می شود عمدتاً رنگ و بوی کارشناسی دارد. اما فضای بیرون سازمان بشدت سیاسی است و طبیعتاً و لزوماً با هم هماهنگی ندارند. ممکن است سازمان براساس بررسیهای کارشناسی که انجام می دهد به این نتیجه برسد که مثلاً برای ما امکانپذیر نیست که در بخش درمان از امکانات دولت استفاده کنیم.
چون ممکن است در بخش بهداشت که وزن اصلی منابع آن را دولت تأمین می کند، احتیاج به صرف منابع زیاد داریم. بنابراین دولت باید هزینه کند و امکانپذیر نیست که به هر دو بخش رسیدگی کنیم. این جمع بندی در تخصیص منابع بودجه خود را نشان می دهد. یعنی سازمان برنامه گرایش به این پیدا می کند که بهداشت را با منابع بودجه عمومی تقویت کند و در درمان از منابع بخش خصوصی استفاده شود. وقتی که خود وزارتخانه چنین برداشتی نداشته باشد طبیعتاً در مقابل هم قرار می گیرند و کافی است که تعداد این موارد به چندین وزارتخانه افزایش یابد. اگر چنین حالتی اتفاق افتد رئیس سازمان که باید نقشی فراگیر در دولت داشته باشد و به تمام مسائل اشراف داشته باشد، برای ادامه فعالیت خود دچارمشکل می شود.
بعد دیگری که وجود دارد مربوط به سیاستهای مدیریت کلی اقتصاد کشور است، که خواه ناخواه در سازمان برنامه اثر می گذارد.
واقعیت این است هر مدیری که در رأس سازمان قرار می گیرد پس از مدتی به یک تحلیل و جمع بندی از مدیریت اقتصادی کشور می رسد و در نهایت بعد کارشناسی سازمان بر بعد سیاسی مدیر اثر می گذارد. مگراینکه نخواهد به ابعاد علمی و کارشناسی تمکین کند. بر این اساس به یک جمع بندی مشخصی می رسد و در شرایطی که هرجا یک ذهنیت مشخص از اداره امور اقتصادی کشور شکل نگرفته باشد یا مدیریت آن مجموعه در چالش قرار می گیرد و این بعد از مدتی منجربه تغییر مدیریت سازمان می شود. به نظر من این دو اتفاق درسالهای گذشته با هم بروز کرده و منجر به این بی ثباتی ها در مدیریت سازمان شده است.

* {{درواقع همواره تغییرات به نفع وزرا بوده است تا به نفع کل سازمان برنامه و بودجه؟}}ـ

من دوعامل را ذکر کردم و عامل دوم را هم از عامل اول مؤثرتر می دانم. یعنی تأثیر وزارتخانه های مختلف در تغییر مدیریت سازمان را من یک عامل صرفاً تقویت کننده عامل دوم می دانم. به نظر من عامل اصلی این است که درفضایی که یک تز مشخص برای اداره امور اقتصادی کشور وجود ندارد وقتی این تز درسازمان برنامه شکل می گیرد چالشهایی با مدیریت کشور شکل می گیرد ومنجر به تغییر آن مدیر می شود. تعارض و مشکل چانه زنی با وزارتخانه های مختلف برای بودجه عاملی است که می تواند به تشدید این وضعیت کمک کند.

* {{جو حاکم برکارشناسی سازمان برنامه که منجر به ارایه تز چگونگی اداره کشور می شود، گرایش به چه نوع سیستم اقتصادی دارد؟}}

ـ من فکر می کنم سازمان برنامه درطول سالهای گذشته علی رغم تغییر مدیریت های فراوان یک نوع نگرش متوازن متمایل به بازار را در درون خود حفظ کرده است . نه به معنی اینکه جهش یکباره به اقتصاد بازار داشته است بلکه همواره سعی کرده شرایط موجود کشور را درک کند و در فضای شرایط کشور گرایش به سمت کارکردهای طبیعی و تعادل دراقتصاد را توصیه کند.

* {{پس در واقع هرمدیری باهرگرایشی نهایتاً تحت تأثیر این جو قرار می گیرد وهمسو با آن خواهد شد؟}}

ـ مدیر می تواند آن ذهنیت را نداشته باشد. من جمع بندی های کارشناسی سازمان را در قالب تحلیل های کارشناسی وگزارشهایی که درسازمان تهیه شده است دراین جهت می بینم.

* {{شما عامل دوم که نبود یک تز مشخص درچگونگی اداره اقتصاد کشور است را خیلی مؤثر ارزیابی می کنید وقتی که مدیری در رأس سازمان برنامه قرار می گیرد و به آن تز می رسد و با بقیه بخشها چالش ایجاد می کند درنتیجه آن مدیر با هرگرایش، به جو غالب سازمان برنامه گرایش پیدا می کند. این تعارض ها نیز درنهایت منجر به تغییرات مکرر مدیران می شود.}}

ـ بله . درست است وفکر می کنم اگر کمی دقیق تر بخواهیم بگوییم نوع نگرش حاکم برسازمان این طور است که مدیر را به دنبال خود می کشد. نوع مسائلی که کشور با آن مواجه است و وظایفی که سازمان دارد ، ایجاب می کند چنین اتفاقی بیفتد. نقطه مقابل این نوع نگاه اقتصاد دولتی است. دراقتصاد دولتی منابع بودجه به جای منابع بازار باید تأمین کننده بودجه باشد وزمانی که شما در مدیریت سازمان قرار می گیرید وبه محدودیت منابع بودجه اشراف پیدا می کنید خودبه خود به این نتیجه می رسید که اجرای این نوع رویکرد درکشور عملی نیست و بعد از مدتی که می گذرد متوجه می شوید کارآیی آن قسمت از حوزه های اقتصادی که دولت وارد شده است کمتر از بخش هایی است که می تواند درقالب بخش خصوصی فعالیت کند. بنابراین به نظرتان می رسد که همین شکل موجود هم نیاز به دگرگونی و تغییر دارد. وخود به خود یک رویکرد متمایل به اقتصاد بازار شکل می گیرد.

* {{پس درحال حاضر که بسیاری از طراحان برنامه سوم از اعمال مدیریت برسازمان برنامه کنار گذاشته شده اند وکسانی حاکم شده اند که زمانی رویکرد به اقتصاد دولتی داشتند ودرحال حاضر هم از صحبت هایشان چنین برداشتی احساس می شود، آیا منجربه تغییر تفکر مدیریت فعلی وحرکت به سمت همان اقتصاد بازار خواهد شد؟}}

ـ همواره اعتقاد من براین بوده که مسائل حاکم بر اقتصاد ما به گونه ای است که ما برای آنها چند راه حل نداریم واگراین حرف درست باشد واگر مدیریت هایی که درسازمانها و وزارتخانه های مختلف مستقر هستند تمایل به رویکرد علمی و کارشناسی داشته باشند خود به خود نوعی همگرایی در سیاستهای اقتصادی کشور ایجاد خواهد شد. تنها مسأله ای که وجود دارد زمان وهزینه ای است که کشور ممکن است دراثرازدست دادن فرصتها بپردازد.

*{{ این هزینه چقدر است؟}}

ـ هزینه بستگی به این دارد که این مدت زمان چقدر باشد. هرچه دیرتر این جمع بندی ایجاد شود که گزینه های پنهان متعددی برای اداره اقتصاد کشور وجود نداردکه ما بخواهیم آنها را کشف کنیم و هرچه گرایش به سمت عملی و واقع بینانه و کارشناسی نگاه کردن به موضوعات پیش رود امیدواری به اینکه هزینه کمتر باشد زیاد می شود.

* {{یک بحثی که در برنامه های ارایه شده توسط سازمان برنامه وجود دارد این است که چندان مبتنی بر اقتصاد مدنی یا دموکراسی نیست. یعنی همواره جو غالب دولتی را درآن می بینیم واثری از بخش خصوصی که یک نمود مشخص آن اقتصاد آزاد است دیده نمی شود شما علت این را چه می دانید؟}}

ـ دموکراسی ظرفی بسیار بزرگتر از ظرف سیاستگذاری اقتصادی است واین سیاستگذاری اقتصادی است که از دل دموکراسی بیرون می آید نه برعکس.

* {{درست است ولی ما دربرنامه ها هیچ حق انتخابی برای بخش خصوصی نمی بینیم؟}}

ـ ما اصولاً درتحلیل عملکرد نهاد بخش خصوصی درکشور کمی باید واقع بینانه تر نگاه کنیم. شکل گیری بخش خصوصی دراقتصاد ما به قبل از انقلاب برمی گردد وقتی کمی دورتر که می رویم وبه اصلاحات ارضی می رسیم عمدتاً مشاهده می شود که منابع دریک نظام فئودالی و درمجموعه بخش کشاورزی جمع می شد. بعد از اصلاحات ارضی سیاست های اقتصادی کشور درجهتی بود که بتواند منابع بخش خصوصی را به سمت صنعت هدایت کند، تا بخش خصوصی صنعتی درکشور ایجاد شود.
که این اتفاق هم افتاد ولی این بخش خصوصی صنعتی درآن مقطع ارتباط تنگاتنگی با ساختار سیاسی کشور داشت وعلی رغم اینکه بخش خصوصی که قبل از انقلاب درکشور شکل گرفت تخصص گرا وفن گرا بود و بهبود تکنولوژی وعملکرد صنعت را می توانست به دنبال داشته باشد، به دلیل اشتراک منافع زیادی که با رژیم گذشته داشت با پیروزی انقلاب اسلامی آن بخش خصوصی هم به سرنوشت نظام سیاسی قبل از انقلاب دچار ومتلاشی شد واکثرآنها با منابع خود از کشور فرار کردند. بعد از انقلاب هم ذهنیتی که ایجاد شد این بود که دولتی صالح باید ایجاد شود که خود بتواند امورکشور را پیش ببرد وعدم اعتماد زیاد به بخش خصوصی به وجود آمد.
بخش خصوصی یک بخش زیاده خواه و بخشی که به منافع مردم اجحاف می کند شناخته شد و از طرفی هم بخش خصوصی قبل از انقلاب از بین رفته بود و یک بخش خصوصی کاملاً سنتی و تجاری که به نوعی با نظام فکری مدیریت سالهای بعد از انقلاب همخوانی داشت جای آن را گرفت . این بخش خصوصی نه تنها نوگرا و مدرن نبود بلکه به نوعی درتقابل با یک بخش خصوصی مدرن هم به سر می برد. نهادهایی که به شکل حقوقی وقانونی هم حضور بخش خصوصی درآنها تعریف می شد نیز چنین ویژگی را پیدا کردند . بنابراین ما عقلاً چیزی به عنوان نهاد بخش خصوصی که درارتباط با دنیای خارج پیشتاز باشد و درارتباط با تخصص گرایی وفن گرایی درکشور و ایجاد تحول درمدیریت اقتصادی درحوزه بخش غیردولتی باشد، نداشتیم .
سازمان برنامه همیشه برای اینکه بتواند برنامه های خود را تدوین کند فروض محیطی را داده شد تلقی می کند درنتیجه نمی توانست نظامی را که به لحاظ نهادی دچارنقیصه های اساسی است را درمجموعه فرآیندی که اتفاق می افتد مشارکت دهد. ولی دربرنامه سوم به دلیل اینکه فضای سیاسی کشور متحول شده بود واصولاً یک نوع رویکرد جدیدی درعرصه سیاسی کشور ایجاد شد ویکی از خط مشی هایی که دولت آقای خاتمی دنبال می کرد این بود که بتواند نهادهای مدنی را صاحب قدرت کند وآنها را در فرآیندتصمیم گیری مشارکت دهد، درنظام برنامه ریزی برنامه سوم هم این نوع تفکر علی رغم همه آن نقایصی که در مجموعه نهاد بخش خصوصی درکشور وجود داشت گنجانده شد وحق تصمیم گیری به بخش غیردولتی داده شد. به هرحال همواره ساختار سیاسی موجود کشور یک شرط محیطی داده شده به سازمان برنامه است.