{{{ {{این مطلب مرداد۱۳۸۴ در روزنامه سرمایه منتشر شده است.} }}}
بهمن احمدی امویی
{{از حدود یکصد سال پیش که نخستین چاه در ایران( مسجدسلیمان) به نفت رسید و بسیاری را خوشحال کرد، زمینه‌های گرفتاری‌های سیاسی- اقتصادی ایران، یواش‌یواش فراهم شد. این گرفتاری‌ها در ۲۸ مرداد ۱۳۳۲ با کودتای انگلیسی- آمریکایی بر ضد دموکراتیک‌ترین دولت تاریخ ایران، از لحاظ سیاسی به اوج خود رسید. از آن پس تاکنون نیز وابستگی اقتصاد ایران به درآمدهای نفتی آنچنان چنبره خود را گسترده کرده است که آینده‌ای را نمی‌توان برای آن تصور کرد.
از سال ۱۳۲۷ که سازمان برنامه و بودجه راه‌اندازی شد، تاکنون برنامه‌های سنواتی و پنج‌ساله و هفت‌ساله بسیاری طرح و اجرا شد که روح حاکم بر همگی این اقدامات جدا کردن بودجه دولت از درآمدهای نفتی است. جالب این‌که همگی اینها نیز ناکام ماند.
آخرین تلاش از این دست راه‌اندازی حساب ذخیره ارزی در سال ۱۳۷۹ است که تاکنون شش سال از آن می‌گذرد. به نظر می‌رسد که این تلاش آخر نیز نافرجام ماند. حوادث پشت پرده مربوط به این حساب در طول شش سال گذشته را با بایزید مردوخی، مشاور رییس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی و دبیر هیأت امنای حساب ذخیره ارزی در میان گذاشته‌ایم که می‌خوانید:}}
{{شما دبیر هیأت امنای حساب ذخیره ارزی هستید. نخستین پرسشم را این‌گونه مطرح می‌کنم که فکر تشکیل چنین حسابی از چه زمانی و توسط چه کس و یا کسانی مطرح شد؟ موضوعی که به عنوان شاکله برنامه سوم توسعه در ماده۶۰ این قانون آمده بود.}}
فکر استفاده از درآمد حاصل از فروش نفت، در سرمایه‌گذاری‌های زیربنایی و تولیدی فقط مربوط به برنامه‌سوم توسعه نبود. در حقیقت سازمان برنامه و بودجه سابق و سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی فعلی محصول این تفکر است و برای به فعلیت رساندن این تفکر بنا نهاده شد.
بر این اساس قرار بود که ارز حاصل از فروش نفت به وسیله این سازمان در امور زیربنایی و سرمایه‌گذاری‌های تولید هزینه شود و مانع صادرات نفت برای تأمین منابع مالی هزینه‌های جاری دولت و هزینه‌های مصرفی آن شود.
{{ پس درواقع فکر تشکیل حساب ذخیره‌ارزی به سال ۱۳۲۷ و زمان راه‌اندازی سازمان بر می‌گردد. آیا این برداشت من درست است؟}}
بله، از سال ۱۳۲۷ که نخستین برنامه هفت ساله شروع شد، این فکر نیز پیاده شد. در دو برنامه هفت ساله سوم پس از آن سال این تفکر بر روح سازمان برنامه و بودجه آن زمان حاکم بود. اما از برنامه چهارم دولت شروع کرد تا بخشی از درآمدهای نفت را صرف هزینه‌های جاری و مصرفی خود کند. تا پایان برنامه هفت ساله سوم روال کار این گونه بود که تمام درآمد حاصل از فروش نفت در اختیار سازمان برنامه قرار می‌گرفت و توسط این سازمان صرف امور زیربنایی، سرمایه‌گذاری و فعالیت‌های تولیدی می‌شد. این فکر، متأسفانه با افزایش سطح درآمدهای نفتی به واسطه بالا رفتن قیمت نفت، تدریجاً رو به زوال گذاشت و دولت شروع به تصرف این درآمدهای ارزی کرد.
استدلال آنها هم این بود که نباید تعدد مراکز نگهداری درآمدهای دولت باشد. بنابراین باید همه درآمد ارزی به یک حساب واریز شود. پس از این نیز باید مطابق با قانون بودجه سالانه، صرف مصارف خاص شود. به همین دلیل و پس از آن بود که موضوع هزینه‌های عمرانی بخشی از بودجه سالانه دولت شد. همیشه هم دولت‌های مستقر بر روی بخش عمرانی بودجه به عنوان یک نکته مثبت مانور می‌دادند. این گرایش هم تا امروز وجود دارد و دولت افتخار می‌کند که حدود ۳۰ درصد بودجه کل کشور، صرف هزینه‌های عمرانی می‌شود.
{{پس درواقع بودجه‌های عمرانی دولت از برنامه چهارم هفت ساله رژیم سابق، به این سو در بندهای مختلف بودجه‌های سنواتی گنجانده شد؟}}
بله. در برنامه سوم توسعه پس از انقلاب نیز این نگرانی مطرح شد که در تمام سال‌های گذشته درآمدهای نفت صرف هزینه‌های جاری، مصرفی وتا حدودی هم عمرانی دولت‌ها بوده است. بنابراین باید فکری اساسی برای جلوگیری از هدر دادن درآمدهای ارزی حاصل از فروش نفت کرد.
در شوراهای مختلف برنامه‌ریزی بارها این موضوع مطرح شد. خوشبختانه این پیشنهاد مورد موافقت قرار گرفت و به عنوان ماده ۶۰ قانون برنامه سوم، این پیشنهاد عملی شد.
این نگرانی‌ها که در شوراهای مختلف برنامه سوم مطرح می‌شد، از دو جنبه حائز اهمیت بود. یکی از این جهت بود که چون در آن زمان قیمت نفت رو به کاهش داشت، پیش‌بینی می‌شد که احتمالاً اگر درآمد اضافی مازاد بر پیش‌بینی‌های بودجه محقق شد، به این حساب واریز شود و برای مواقعی که دولت با عدم موفقیت در فروش به اندازه نفت روبه‌رو می‌شد، این درآمد مازاد نگهداری شود.
البته این یک احتمال بود. اتفاقاً خیلی هم قوی بود.
براساس مفاد برنامه سوم مشخص شده بود که دولت تا یک سقف معینی می‌توانست از درآمد نفت استفاده کند. بنابراین بیش از آن در حساب ذخیره ارزی برای روزهای بحرانی و کم درآمدی حفظ می‌شد.
دلیل دوم هم برمی‌گشت به دلیل اصلی ایجاد سازمان برنامه و بودجه که در ابتدا توضیح دادم. بر این اساس یشنهاد دهندگان به دنبال این بودند که موجودی ارزی مناسبی برای کشور شکل بگیرد که بتوانند آن موجودی را صرف سرمایه‌گذاری درامور زیربنایی و تولیدات صنعتی کنند. آن هم نه توسط دولت بلکه بخش خصوصی. چرا که دولت هرچه می‌خواست می‌توانست در بودجه پیش‌بینی کند. درواقع یک رجعتی به ساختار اولیه سازمان برنامه و بودجه سال ۱۳۲۷ صورت گرفت. با این تفاوت که این سرمایه‌گذاری‌ها در آن زمان توسط دولت و با هدایت و مدیریت سازمان انجام می‌شد، اما حالا قرار بود که این کار با مدیریت سازمان و توسط بخش خصوصی انجام شود.
این امیدواری در ابتدا وجود داشت که اگر یک دلار از حساب ذخیره ارزی برای امور زیربنایی و تولیدی صرف می‌شود، حداقل بتواند سه دلار را برای پیشبرد کار آن واحدهای تولیدی جذب کند. این سه دلار باید از محل پس‌اندازهای بخش خصوصی، سرمایه‌گذاری‌های خارجی و منابع بانکی تأمین می‌شد. پس قرار بود یک دلار حداقل سه دلار را هم به صورت ریالی و هم به صورت ارزی تجهیز کند و به میدان تولید و سرمایه‌گذاری بکشاند.
این اقدام می‌توانست موجب افزایش نسبت سرمایه‌گذاری به تولید ناخالص داخلی شود. همان چیزی که به آن نرخ سرمایه‌گذاری می‌گوییم. چیزی که اقتصاد ایران به شدت به آن احتیاج داشت. در آن زمان حدود ۲۰ سال بود که نرخ تشکیل سرمایه کشور کفاف نیازهای مربوط به رشد اقتصادی، اشتغال و غیره را نمی‌داد.
{{از سال ۷۹ که سال تأسیس این حساب بود تاکنون، میزان ورودی‌های حاصل از مازاد فروش نفت به این حساب به چه شکل بوده است؟}}
از آن زمان تا پایان سال ۸۳ جمعاً ۲۹ میلیارد دلار به این حساب واریز شده بود. حدود یک میلیارد دلار نیز سود حاصل از این موجودی بوده است. بنابراین تا پایان سال ۸۳ حدود ۳۰ میلیارد دلار وارد این حساب شد.
{{برداشت‌ها از حساب ذخیره براساس مفادی که قانون برایش تعریف کرده بود به چه شکلی صورت گرفت؟}}
تا پایان سال ۸۳ حدود ۱۷ میلیارد دلار توسط دولت از این حساب برداشت شد و شش میلیارد دلار نیز توسط بخش غیردولتی و خصوصی برداشت شده است. البته این شش‌میلیارد دلار گشایش اعتبار شده برای تأمین مالی طرح‌ها و پروژه‌های تأیید شده بخش خصوصی و غیردولتی. که بخشی از آن پرداخت شده و مابقی آن نیز به‌تدریج و همزمان با پیشرفت عملیات اجرایی پروژه‌ها توسط سیستم بانکی پرداخت خواهد شد.
علاوه بر این شش میلیارد دلار، رقم قابل توجهی نیز طرح و تصویب شده در نظام بانکی کشور وجود دارد که باید از محل موجودی این حساب تأمین اعتبار ارزی شوند.
در طول پنج‌سال راه‌اندازی این حساب ۱۳۵۶ طرح توسط بانک‌ها برای استفاده از این امکان تصویب شده که ۲/۱۰میلیارد دلار هزینه‌های ارزی آنها برآورد شده است. بنابراین باتوجه به این‌که تاکنون شش میلیارد دلار پرداخت شده، نزدیک ۲/۴ میلیارد دلار دیگر باید به طرح‌ها و پروژه‌های بخش خصوصی اختصاص یابد.
{{پس باتوجه به آن پیش‌فرض‌هایی که در ابتدا شما برای ایجاد این حساب مطرح کردید، به‌نظر می‌رسد، برداشت ۱۷میلیارد دلاری دولت از این حساب، در مغایرات با آن پیش‌فرض‌هاست. آیا این برداشت درست است؟}}
ماده ۶۰ قانون برنامه سوم، یک ماده قانونی است که روح برنامه سوم در آن متجلی شده است. بنابراین در این‌جا دو موضوع متفاوت وجود دارد. روح برنامه سوم و کلام برنامه و قانون. روح برنامه البته در کلام برنامه هم هست و در این‌باره می‌گوید: دولت زمانی می‌تواند از موجودی حساب ذخیره ارزی استفاده کند، که درآمد ارزی حاصل از صادرات نفت که در بودجه لحاظ شده، تحقق پیدا نکند. به این اعتبار در طول برنامه سوم توسعه، هرگز چنین اتفاقی روی نداد و همیشه بیش از میزان لحاظ شده، نفت فروخته شد. بنابراین از این‌جهت هیچ مجوز و توجیهی برای این برداشت‌ها وجود نداشته است.
اما این ماده ۶۰ با تصویب نمایندگان مجلس تبدیل به قانون شد. نمایندگان مجلس و برخی از محافل دولتی بر این باور بودند که این یک قانون است. بنابراین قابل تغییر هم هست، اما به شیوه‌های قانونی و از طریق مجلس. برای همین بود که بسیاری از این برداشت‌ها تحت‌عنوان اصلاح قانون برنامه صورت گرفت. از این‌رو مجلس هر بار که می‌خواست این برداشت‌ها و تقاضاها را قانونی جلوه دهد، با اصلاح قانون برنامه رقم برداشت‌های دولتی را از سقف تعیین شده قبلی بالاتر می‌برد.
{{پس این برداشت‌ها مجوز قانونی داشته اما با روح برنامه سوم مغایرت دارند.}}
در این چنین مواقع نظر کارشناسی سازمان برنامه چه بود؟ بالاخره این برداشت‌ها همان‌طور که گفتید خلاف روح برنامه و به نوعی حرکت در جهت خلاف جریانی که این حساب براساس آن ایجاد شده بود.
نخستین بار که این اتفاق روی داد، سال ۷۹ بود. یعنی همان سال اول اجرای برنامه سوم. کمیسیون برنامه و بودجه مجلس وقت آن را مطرح کرده بود. ما در آن کمیسیون استدلال‌های خود و سازمان را طرح کردیم. در آن میان تعدادی از اعضای آن کمیسیون هم عقیده بودند که بنابراین برداشت صورت بگیرد. ولی به نظر می‌رسید که توافقی از قبل بین دولت و مجلس در این باره صورت گرفته بود. از همین رو مخالفت ما و تعدادی دیگر از نمایندگان مجلس با این رویه، راه به جایی نبرد.
در باقی موارد هر جا که به سازمان برنامه میدان داده شد از برنامه و روح آن به شدت دفاع کرد. ولی گاهی به دلیل ضرورت‌هایی که پیش می‌آمد، به نظر می‌رسید کاری از دست کسی ساخته نیست و این برداشت‌ها صورت می‌گرفت. واقعاً نمی‌دانم چه دلیلی برای این کار ارائه دهم.
{{یعنی تاکنون سازمان برنامه برای این برداشت‌ها از حساب ذخیره ارزی توجیه نشده است؟}}
با این قوت نمی‌توانم بگویم، اما به دلیل روح برنامه سوم توجیه نشده است ولی چون عضوی از کابینه است، بالاخره حتماً توجیه شده است. اظهارنظرهای آقای خاتمی به‌ویژه در دو سال اخیر و نوشته‌های کتبی ایشان و همین‌طور نظرات کارشناسی بسیاری از مقامات سازمان بر این محور قرار داشت که نباید از موجودی حساب ذخیره ارزی برداشت کرد.
{{وقتی رییس‌جمهور هم تا این حد با آن مخالف بوده، پس چه مسائلی موجب این اقدامات می‌شد؟}}
بالاخره شرایط روز و الزاماتی وجود داشت که وقتی توجیه می‌کردند که برای رفع آنها باید برداشت شود، رییس‌جمهور هم به ناچار موافقت خود را اعلام می‌کرد.
{{عمده توجیهاتی که می‌گویند چه بودند؟}}
نخستین توجیهی که از آن زیاد هم استفاده شده، این بود که باید از موجودی حساب ذخیره ارزی برای سرعت بخشیدن به عملیات اجرایی طرح‌های عمرانی دولت استفاده شود. توجیهی که من کاملاً با آن مخالفم. دولت می‌توانست برای سرعت بخشیدن به طرح‌های عمرانی، همان مقداری که می‌خواست بعدها بردارد، از ابتدا پیش‌بینی می‌کرد و در قانون بودجه بر روی تفاهم صورت می‌گرفت که بردارد. با این روش که کسی مخالف نبود.
بعضی‌وقت‌ها هم تعهداتی بر عهده دولت گذاشته شده بود و یا این‌که خودش تصویب کرده بود که برای پاسخ گفتن به این تعهدات چاره‌ای جز استفاده از موجودی حساب ذخیره ارزی وجود نداشت. مثل افزایش سطح حقوق و دستمزد معلمان، پرستاران و غیره…
البته این مسائل تا حدودی توجیهات اجتماعی با ما به‌ازای سیاسی داشت. دولت هم برای رفع آنها منابع دیگری در اختیار نداشت. پس چاره‌ای در این راه نبود.
از سوی دیگر فشار دستگاه‌های سرمایه‌گذار دولتی مثل وزارت نیرو، راه‌وترابری و استانداری‌هایی که طرح‌های نیمه‌تمام بسیاری دارند، برای تأمین منابع مالی طرح‌ها و پروژه‌های خود بر دولت و مجلس فشار وارد می‌کردند. تمام این فشارها هم به موجودی حساب ذخیره ارزی چشم دوخته بودند. منبع مالی دیگری که در اختیار دولت نبود.
{{در واقع تلاشی که صورت گرفته تا به روح اولیه راه‌اندازی سازمان برنامه در سال ۱۳۲۷ رجعت کند، ناکام ماند؟}}
بله. همین‌طور است. اگر این حساب ذخیره ارزی ایران را با کشورهایی که چنین حساب و صندوقی دارند، مقایسه کنید، می‌بینید که آنها بسیار موفق عمل کردند. حساب ذخیره ارزی نروژ هم‌اکنون ۱۶۸ میلیارد دلار دارایی دارد. سبد دارایی‌هایی از سهام اوراق بهادار و اوراق قرضه‌های دولتی و خصوصی. از محل سود این دارایی‌ها که حدود چهار درصد کل دارایی‌هاست به دولت کمک می‌کنند.
اما در ایران با توجه به این‌که ماده قانونی مربوط به آن بسیار مترقی، شفاف و بدون هیچ‌گونه ابهامی وجود دارد، کمترین موفقیت را داشته‌ایم.
متأسفانه به دلیل این‌که هنوز دستگاه‌های دولتی و غیردولتی ایران عادت به نظم و انضباط ندارند، این اتفاقات برای حساب ذخیره ارزی روی داد. اقداماتی که توجیه ندارد و نقطه ضعفی است برای مدیریت مالی کشور.
{{ اشاره کردید به وضعیت اداره صندوق ذخیره ارزی نروژ، آیا نمی‌شد که بخشی از موجودی حساب ذخیره‌ارزی ایران با یک مدیریت مالی مناسب واردچنین روندی می‌شد تا از سود حاصل از آن اقدامات درآمدی هم به دولت داده شود؟}}
در تابستان سال ۱۳۷۹ من و یکی دیگر از اقتصاددانان خوب کشور، طرحی تدوین کردیم که چگونه می‌توان از موجودی حساب ذخیره ارزی استفاده کرد. در آن طرح پیش‌بینی شده بود که حتی یک دلار از این موجودی درداخل کشور هزینه نشود. نه برای سرمایه‌گذاری و نه برای هزینه‌های جاری و عمرانی دولت. برآورد شده بود که بخشی از منابع را در اختیار یک شرکت سرمایه‌گذاری دولتی که الان هم وجود دارد، بگذاریم، تا در بازارهای مالی دنیا سرمایه‌گذاری مالی انجام دهد. نه سرمایه‌گذاری فیزیکی که ریسک بالاتری دارند و سهام، اوراق قرضه دولت‌ها و اوراق قرضه کمپانی‌های معتبر حقوقی دنیا را خریداری کنند. به این وسیله دارایی ارزی تبدیل به دارایی به صورت سهام و اوراق بهادار می‌شد.
همچنین پیش‌بینی شده بود برای این که ممکن است دولت در شرایطی قرار بگیرد که نیاز فوری به پول نقد داشته باشد، می‌توان بخشی از این منابع را بر روی دارایی‌هایی متمرکز کرد که قدرت نقدشوندگی بالایی داشته باشند.
متأسفانه این طرح تأیید نشد و اصرار داشتند که این منابع در اختیار بانک مرکزی قرار داده شود. البته بعضی‌ها می‌گفتند می‌تواند در اختیار خود دولت هم قرار بگیرد.
به نظر من مشکل اصلی در این رابطه از سوی دستگاه‌های بانکی کشور بود. آنها عادت داشتند که درآمدهای ارزی دولت تحت اختیارشان باشد و هر موقع که می‌خواستند با انعطاف بسیار زیاد، مدیریت ارزی کنند. باز هم تأکید می‌کنم که در این رابطه انعطاف بسیار زیادی از خود نشان می‌دادند. هنوز هم بانک مرکزی یک چنین گرایشی دارد. در حالی‌که موجودی این حساب با درآمد ارزی دولت تفاوت دارد. به‌دلیل وجود این گرایش در طول پنج‌سال گذشته درباره این صندوق هیچ طرح و برنامه جدیدی را نتوانستیم به اجرا بگذاریم. باید بودجه دولت همان‌طور که در قانون آمده از بودجه دولت جدا بشد. ضمن این‌که ناگزیریم موجودی این حساب را از دغدغه‌ها و نگرانی‌های بانک مرکزی جدا کنیم. در غیر این صورت بی‌خود نامش را حساب ذخیره ارزی نگذاریم و این همه بیهوده به آیندگان امید ندهیم و این نگرانی‌ها را باید یک مرجعی حل کند. دولت در این رابطه تلاش کرده اما موفق نبوده است. قانونگذار هم تا به‌حال کاری نکرده است. به‌نظر من دولت یعنی بصیرت. یعنی این‌که بتواند حداقل برای یک‌سال پیش‌بینی‌های دقیق و علمی داشته باشد و همه چیز را در بودجه خود ببیند. نه این‌که هرجا کم آورد رو به حساب ذخیره ارزی کند.
مشکل اصلی از گرایش سنتی حاکم بر بانک مرکزی ناشی می شود. این بانک همواره در معرض دستورات دولت قرار دارد. آن هم دستورات فوری و ضروری. بانک مرکزی با این حساسیت و خواسته‌های دولت آشناست و به آن خو گرفته است.
{{گفتید که دولت یعنی بصیرت. سال‌های بسیاری است که در دستگاه‌های اجرایی و برنامه‌ریزی کشور فعال هستید، چه میزان از این بصیرت را در این دستگاه‌ها و سازمان‌ها شاهد بوده‌‌اید؟}}
برای این سؤال جوابی ندارم.
+ نظری برای این مطلب وجود ندارد.
افزودن